乡村规划缺失、农村用地指标难以保障等土地瓶颈，却制约了乡村振兴的步伐。上海通过统筹规划土地政策、推动“土地整治+”等，探索一条超大城市郊区乡村振兴的新路径。

近年来，上海的城市形态日趋成熟，城市边界逐渐确定，人们对城市反哺农村、提升郊野地区发展水平的呼声愈来愈高，乡村振兴已成为新形势下越来越迫切的新课题。针对乡村地区长期发展滞后的问题，上海市规划和国土资源管理局做出了诸多有益的探索，比如郊野公园、“土地整治+”等等。但村庄规划滞后、存量土地盘活困难等问题制约了乡村发展，亟待从规划土地政策入手，为乡村振兴保驾护航。

以“土地整治+”激活乡村内生动力

为补足乡村地区发展短板，加大对经济薄弱镇村的扶持力度，近年来，上海探索了“土地整治+”的乡村振兴模式，通过市级土地整治项目、郊野公园等重点项目，切实改善乡村地区基础服务设施和生产、生活环境，适时导入和孵化体验式农场、民宿等农村新业态，促进试点区域生产、生活、生态融合，激活乡村发展内生动力，已初步取得一定成效。

据了解，上海的“土地整治+”是在原有以土地整治从业单位为主体的专业服务队伍基础上，整合社会资源，引入跨专业的科研团队、艺术家、社会调查团队、互联网金融机构等社会化创新力量参与土地整治、不断扩大土地整治的“朋友圈”。

2013年，上海立项了第一批市级土地整治项目，围绕“田、水、路、林、村”开展综合整治，至今已实施11个市级整治项目，完工8个，整治规模7800多公顷，总投资额逾28亿元。量化的数字固然可观，但在数字背后，11个项目区“土地整治+”的综合效益更加显著。

在嘉定区，外冈项目设计了“观禾计划”系列活动，吸引公众参与体验农耕文化，促进农业产业延伸，并为高校、科研院所对接乡村中小学开展科普教育活动搭建通道；在松江区，新浜项目拆旧过程产生大量的废弃桌椅家具、竹制容器、农用工具，为留下美好乡村的印记，当地以田野为背景，用旧门板、水缸作画布，搭建一个开放平台，把当代艺术从画廊转移到乡村田野，探索出文化艺术产业、特色旅游和历史保护等多种功能于一体的新型乡村发展模式。

在此基础上，上海还以郊野公园为苗圃，孕育出一、二、三产融合新业态。廊下郊野公园是上海第一个郊野公园，也是目前城乡互动最频繁，产业发展最活跃的郊野公园。廊下郊野公园开园以来，山塘老街、山塘民俗苑、枫叶岛等景点成为旅游观光的热门，为当地村民带来看得见、摸得着的经济利益。

据廊下镇党委书记沈文介绍，廊下镇的目标是要打造成一个田园小镇，希望以点带面，促进一、二、三产业融合发展。“比如说我们草莓基地，原来的观念是生产草莓，把草莓卖到城市里。现在借鉴了城市的先进理念后，转型变成了三产融合，让市民们来采摘草莓、做草莓蛋糕和开展农间的绘画沙龙。让原本100亩土地的价值变成300亩，升值很多。” 沈文说道。

村庄规划滞后制约乡村发展

但随着城市发展的日新月异，上海郊区的乡村振兴之路却并未如预想的这般顺利。

在松江区泖港镇黄桥村，这里紧贴黄浦江南岸，担负着基本农田保护、二级水源地保护、生态涵养林保护三重责任，面临着新农村突破转型的发展需求。谈及家乡发展，黄桥村村民表达了同一个心愿：盼望村庄规划能够早日推进实施。

为何素来专业的规划方案会让村民们如此执念？原来，2016年，上海市规划和国土资源管理局在全市选取了10个村庄进行规划编制，《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》在最终的专家评审中以第一名的成绩入选“上海市村庄规划示范”。这份规划涵盖了黄桥村的村庄产业发展、村民安置引导、村庄风貌提升以及基础设施优化，面面俱到，被村民寄予了厚望。

黄桥村上一次大改造还是在2007年。村支部书记张永强介绍，当年黄桥村被列入新农村建设名单，大兴基础设施建设，宅前屋后引水通衢、铺种绿植、美化墙面。“现在全村有500多户居民，其中70%的人家愿意留在本村本地养老，大家希望生活环境能得到改善，住了四五十年的老房子也该保养了。”但如今，张永强却有些犯难，因为村庄规划的实施受资金支撑、土地平移、村庄归并等因素影响，依靠镇村力量难以平衡，需要上级部门研究制定政策引导。

记者调查了解到，在上海，黄桥村的困境并不是个案，村庄规划难以实施的现象背后，其实有更深层次的原因。

一方面，村庄规划缺失，无法有效指导土地开发利用。据了解，上海城市规划起步很早，但村庄规划滞后，城市规划在分解落地时最多只到镇（乡）级，未能进一步细化。上海一共有1600多个行政村，像黄桥村这样有高质量村庄规划的，实属凤毛麟角。全市约3.6万个自然村中，10户以下的超过40%，预计到2035年自然村需减量70%。乡村地区既缺少高质量的村庄规划，自然村零星分散又割裂了现有的土地利用规划，使其无法指导乡村地区土地开发利用，加之缺少法定规划作为依据，农村土地开发利用面临诸多隐患。上世纪九十年代以来，有不少村民违法占用土地、违法建设以发展镇村经济，在2015~2017年开展的“五违四必”综合整治中，很多镇村企业因能级不高、效益不佳，作为“三高一低”被拆平或主动迁出上海。

另一方面，农村用地指标难以保障，存量土地盘活困难。上海自2015年开始启动低效建设用地减量化，《上海城市总体规划（2017~2035年）》确定了建设用地总规模3200平方公里的“天花板”，新增建设用地指标格外稀缺。今后各区民生工程、基础设施以及各类建设项目的用地指标，均需依靠减量化腾挪空间，而减量化成本高昂，再加上城乡地价差距较大，导致农村用地比较效益递减，用地指标难以保障。如乡村道路、郊野公园厕所和停车场等，群众有需求、基层呼声很高，却没有相应的用地指标，导致项目始终停留在方案阶段。近年来，部分镇村探索利用闲置农房和宅基地发展民宿、打造众创空间，也面临一些政策瓶颈，比如办理消防等相关证照和工商登记的问题。

统筹规划土地政策振兴乡村

规划是统筹推进乡村振兴的“纲”。面对基层的疑虑，上海市规划和国土资源管理局局长徐毅松表示，今年上海全面主抓乡村振兴规划，通过典型村的试点，探讨农民动迁安置房政策、老百姓集中居住形式等焦点问题。“在上海逐步落实城市总体规划的大背景下，统筹区、镇、村规划显得至关重要。做规划绝不是把账算一算、把图纸画一画；实际上，本着改善居民生活、节约集约用地的初衷和目的，规划还应做得更细，把问题想透，大家达成一致，在规划编制完成后积极推进实施。”徐毅松说道。

自今年3月开始，上海正有计划、有步骤地提炼乡村建筑、乡村文化的要素和符号，形成“1+9”大调研。“1”是归纳和概括上海与苏浙皖有别的特色；“9”是根植于上海9个涉农区，聚焦历史与文脉积淀。上海市规土局村镇处相关负责人介绍：“我们将在9区乡村建筑元素的基础上进一步提炼，总结出一套上海乡村建筑的特色，将‘1+9’调研成果作为上海乡村振兴规划的依据之一。”

基于大调研成果，上海市规土局近期将优化完善《上海市乡村风貌规划设计导则》，重点强化江南田园环境肌理、江南水乡村庄布局、“粉墙黛瓦”江南民居的典型特征传承等。此外，上海市规土局结合土地整治项目和美丽乡村建设，拟开展“精品村”村庄设计试点，建立乡村规划师制度。乡村规划师团队不局限于规划专业，建筑、艺术、文化领域均有涉及，形成乡村规划师储备库。预计上半年启动第一批5~6个试点，下半年启动8~10个试点。

除了近期开展的大调研和村庄设计试点等工作，上海市规土局还从政策设计入手，旨在为乡村振兴保驾护航。

一方面，加强对村庄发展的分类引导，锁定风貌“保护村”，在现有基础上固化用地格局，进一步提升品质，优化功能；合理确定“保留村”规模，适应村庄发展需求；“撤并村”复垦为农用地或生态用地，实施集中居住，研究多元安置模式。上海市规土局副局长王训国表示：“要落实好‘保护村’‘保留村’‘撤并村’空间布局，指标上要算好统账，特别是要预留好农民居住点。”

另一方面，大力推进新市镇总体规划编制，预计今年底完成约50个新市镇总体规划，2020年前完成84个，实现全覆盖。下一步将简化规划层级，建立“郊野单元规划+村庄建设规划”的“1+1”行动规划机制，启用规划调整快速通道，加强规划工作区域统筹，以促进村庄规划实施落地，优先保障农村用地需求。

此外，上海还以松江区为试点，对宅基地基本情况进行全面梳理，计划选取试点镇探索宅基地有偿使用、退出、历史遗留问题处置等内容，研究出台规划和土地管理支持政策，推进土地复合利用，完善宅基地管理制度。

据悉，上海市规土局正研究制定“新江南田园”乡村振兴计划，试图通过整合相关规划土地支持政策，建设立足上海乡村实际、富有乡村风貌特色、承载江南文化内核的新江南田园乡村，进一步探索“田沃宜耕，水清可濯，径通可至，林幽可隐，景美可赏，人居可适，民富可留，业优可达，乡风可咏”的新江南田园乡村建设路径。

未来，乡村不仅是重要的居住空间，还是打响“上海制造”品牌、吸引创新创业群体的重要发展空间。