切实维护农民权益，促进城镇化协调发展，都需要诉求于“人的城镇化”发展。然而，在中国城镇化发展中“人的问题”一直没有得到有效解决，这也成为中国新型城镇化发展的主要症结。在中国“人的城镇化”发展情境比较特殊，不能采用强制方式驱使农民进城，也不能采取“弱农村”策略限制农民向市民转身，只能在公共服务均等化、城乡一体化发展基础上有序推进。

“人的城镇化”是新型城镇化发展的核心，包括促进越来越多农民进城，让城镇基本公共服务全覆盖常住人口，以及促进现代城市文明向农村辐射，让居村农民过上“城里人的生活”。近年来，国家深化户籍、农村土地、城镇住房等多项制度改革，大力发展新型城镇化，城镇化质量逐渐提高。然而，在新型城镇化实践中，进城农民和居村农民享有的公共服务权益与市民还存在一定差距，亟需通过“人的城镇化”进一步发展予以消弭，从而促进农民市民化既好又快地发展。

“人的城镇化”发展意义之重

家庭承包制实施、农村税费改革，以及新农村建设等重大改革和建设举措的相继推出，促进了农业生产发展，提高了农民生活水平，农村面貌发生了翻天覆地的变化。但由于“人的城镇化”滞后于“物的城镇化”发展，中国城乡二元经济社会结构没有因农村社会变化和经济发展而解构，致使农民向城市流动、向市民转身仍有较大阻力，广大农民包括进城打工农民及其家属还不能均等化享有公共服务权益。城镇化发展进程中出现的这些问题与“人的城镇化”发展缓慢有着密切关系，唯有以“人的城镇化”为着力点，满足农民进城、转身等的城镇化需求，才能切实保障城乡居民的公共服务权益，也才能有效地促进传统城镇化向新型城镇化转型。

“人的城镇化”发展是更好维护农民权益的新途径

平等、公正是社会主义核心价值观在社会层面上的价值体现，广大农民理当享有与市民均等化的公共服务和社会保障权益。国家实施的新农村建设和新型城镇化发展都在一定程度上提高了农民权益：在新农村建设中，国家实施的“少取、多予”和“工业反哺农业、城市支持农村”的支农、强农、惠农政策，改善了农民生存和发展条件，农民的多方面权益得到显著改善；在新型城镇化发展中，国家全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，打开了大城市农民转身通道，并且实施居住证制度，推进基本公共服务向常住人口全覆盖，进城农民能享有越来越多的同城待遇。

但必须承认，由于新农村建设和城镇化发展没有充分重视农民权益保障，农民包括进城农民拥有的权益仍低于城镇居民。除了经济收入、公共服务上的差距外，农民的福利待遇比市民低很多。比如，城镇居民55岁、60岁，甚至50岁就能享有退休养老待遇，而65岁以上农民在城镇打工、70岁以上农民在农村种田的比比皆是，绝大多数农民没有真正意义上的退休养老待遇。实施“人的城镇化”，将居村农民和进城农民纳入城乡一体化和新型城镇化发展中，赋予他们均等化社会权益，广大农民才有可能与城镇居民们一样享有同等“待遇”。

“人的城镇化”发展是推进城镇化协调发展的新要求

长期以来，中国城乡发展不协调、不同步，城市发展快于农村，市民生活好于农民。虽然改革开放后国家允许农民进城打工，越来越多农民涌进城市，成为居住、工作和生活在城市的打工者，但由于城乡二元结构形成的结构力依旧强大，阻碍了进城农民身份转变，农民向城镇流动易和向市民转身难的矛盾一直没有得到很好解决。对此，尽管国家进行了诸多制度改革和政策调整，进城农民生存环境有所改善，但人口城镇化落后于土地城镇化、“人的城镇化”滞后于“物的城镇化”的局面没有改变，并成为新型城镇化发展最棘手的问题。如此，城镇化协调、有序发展，不仅要继续推进以土地城镇化和空间城镇化为主要内容的“物的城镇化”发展，而且必须将城镇化发展重点转移到农村人口向城镇转移和实现市民化上，加速发展“人的城镇化”。

“人的城镇化”发展是全面建成小康社会和基本实现现代化的新引擎

中国为在本世纪中叶实现基本现代化目标，不断改革进取，社会发展经历了从贫困到温饱再到总体小康阶段，2020年将实现全面小康。与此同时，中国城镇化持续推进，从“离土不离乡、进厂不进城”的小城镇发展到城镇土地、人口规模化扩张式的“物的城镇化”发展，目前正在推进以“人的城镇化”为核心的新型城镇化，城镇化质量不断提高。新常态下，无论是全面建成小康社会还是基本实现现代化，都需要调整城乡二元结构，促进农民进城并实现市民化。“人的城镇化”发展是全面建成小康社会和基本实现现代化的动力和抓手，没有农村人口减少和城乡公共服务、社会保障一体化，就不能全面建成小康社会，现代化发展与实现也就没有了依托。

“人的城镇化”发展的中国思考

回溯中国城镇化发展历程，道路漫长且充满挫折。计划经济时期国家优先发展城镇工业，禁止农民进城，城镇化发展停滞不前，甚至在一段时期里出现了逆城镇化。改革开放后，国家逐步放开城市，准许农民进城打工，但没有赋予进城农民市民权益，城镇化发展陷入“半城镇化”状态。农民进城打工易而市民化难的“人的问题”一直没有得到解决，并成为中国城镇化发展的主要症结。就此看，中国城镇化发展存在诸多不足，有必要借鉴其他国家的城镇化经验来确定中国“人的城镇化”道路。

西方发达国家城镇化模式

世界上大多数国家城镇化与工业化是同步发展的，人口向城镇流动与进城农民向市民转移几乎同步进行，“人的城镇化”问题在城镇化发展进程中得到了基本解决。需要特别指出的是美国等西方发达国家为了促进工业化发展，采用强制手段将农民驱逐到城市就业，其过程带有暴力倾向。但城镇及其企业对进城农民是开放的，一旦农民进城，意味着他们彻底脱离农村，不需要再从事农业劳动。在西方漫长的工业化过程中，政府和企业为进城居住、工作的农民提供公共服务和福利待遇，保证他们享有市民权益。虽然这些国家有不少农民最初不愿意进城，曾不同程度地反对政府的城镇化“暴力”，但进城后的农民市民化问题不是很严重；虽然一些国家在城镇化进程中出现进城农民因暂时找不到工作而流浪、无处安身等贫困问题，但多数国家依靠工业化发展成果陆续为他们建立了社会保障体系，比较好地促进了进城农民市民化。

东亚发达经济体城镇化模式

东亚的日本、韩国的城镇化发展晚于西方发达国家，但城镇化发展质量并不逊于西方发达国家和地区。这些国家采用城乡协调发展方式推进城镇化发展，一方面大力发展工业化、城镇化，动员、吸引广大农民到城市就业、生活，另一方面开展“新村”建设，促进农村的公共设施、公共服务的均等化发展。值得一提的是，东亚的日本、韩国的农民进城就业即成为城镇企业正式员工，享有市民、单位员工的所有待遇，而且政府保留进城农民返乡权，农民们可以自主选择在城市或在农村生活。从某种程度上说，东亚的日本、韩国的农民在城镇化进程中遭受的“痛苦”比欧美一些发达国家小，多数农民心甘情愿地进行市民化并成功转身为市民。

城镇化模式的中国思考

中国农村人口多，城镇化发展情况复杂，不能贪图快速度，让农民承担城镇化发展成本。此外，即使城镇化程度达到70%以上，中国也有3-5亿人口生活在农村。虽然中国在城镇化发展中一度忽视了进城农民的市民权益，农民的权益低于或小于市民，但是国家一直重视这方面问题的解决，积极推进城乡一体化、公共服务均等化发展。中国城镇化发展不能采用强制方式驱使农民进城，在兼顾农村建设、乡村复兴以及城乡一体化发展基础上有序推进“人的城镇化”发展，是相对更优的选择。

加快“人的城镇化”发展的几点建议

推进公共服务均等化发展，切实保障居村农民和进城农民的基本权益

公共服务是以政府为主体向社会提供的与民生密切相关的服务，具有公平性、公正性和普惠性特征，区域间、城乡间和不同群体间的民众都能均等享有。在改革开放后尤其是进入新世纪后，国家不断加大农村地区的公共服务投入和城镇公共服务向进城农民覆盖的力度，居村农民和进城农民公共服务水平有了大幅度提高。但相比较而言，农民享有的公共服务仍低于市民。如此，“人的城镇化”发展不仅仅是农民进城的市民化，还包括公共服务城镇化和城乡公共服务均等化。唯有发展城镇化公共服务，进城农民和居村农民才能公平、公正地享有同一、统一的公共服务。也就是说，公共服务均等化是“人的城镇化”重要内容，“人的城镇化”发展要求实现公共服务均等化，赋予进城农民和居村农民与市民均等的公共服务权益。

促进城乡一体化发展，彻底解决“三农”问题

中国是传统的农业大国，农业问题、农村问题和农民问题根深蒂固。当前中国处于农业社会向工业社会、农村社会向城镇社会转型过程中，“三农”欠账问题解决不能拘泥于农村和农业，需要跳出农村从城镇化发展中寻求更有效的解决办法。就此而言，“三农”问题解决需要向城镇借力推进“人的城镇化”发展。遗憾的是，虽然以土地城镇化和空间城镇化为主要内容的“物的城镇化”发展对扩大农民非农就业、提高农民经济收入有一定的积极作用，但它在一定程度上激化了“三农”问题，致使出现了农业兼业化、农村空心化、农民留守化等问题。鉴于“三农”的根本问题在于农民人口多，“人的城镇化”发展要以减少农民、转移农民为抓手，提高农民的非农收入，推进农民市民化发展，进而使农业发展和农村建设与城镇对接、并轨，实现城乡协调、共同发展。

增强社会包容性，支持城镇社区接纳进城农民

受到城乡二元结构的掣肘，城镇社会及其一些居民视农民为外来者，不愿意与进城农民共同分享城镇化发展成果。尽管在后城镇化阶段中进城农民广泛介入到城镇社会，城镇建设和居民生活已经离不开农民，但城镇社会尤其城镇社区没有对进城农民完全开放，更没有将进城农民视为“社区人”，主动为他们提供市民化服务。如此，一直以来进城农民主要依托打工企业获得的经济资源来进行城镇化生活，生存与发展空间极其有限。除了极少数进城农民通过购房或“人才引进”方式成为城镇正式居民外，更多的进城农民并没有被城镇社区接纳，他们不能参与城镇社区治理活动，不能享有城镇社会和社区提供公共服务，也不能履行城镇居民相关义务，甚至一些人在城镇社会中过着天马行空的生活，放荡不羁，不惜通过违法犯罪获取利益。

“人的城镇化”不仅要促进农民进城，还要引导城镇社区接纳进城农民，为他们向市民转身营造适宜环境和氛围。藉于此，城镇社区要遵循以人民为本的包容性理念，主动将在本社区工作、居住的进城农民纳入日常治理中，为他们提供社区服务，帮助他们克服在教育、文化、就业、医疗、养老等方面的困难，让本社区场域内的进城农民享有与城镇居民均等化服务，从而增强进城农民对城镇社会和社区的认同感、归属感，尽快融入城镇社会。

加强村镇建设，鼓励居村农民向城镇、街道转移

“人的城镇化”中心任务是引导、促进农村人进城并实现市民化，但鉴于中国是在工业化和后工业化并存背景下进行城镇化的，不能像西方国家那样在工业化阶段强制农民进城，在后工业化阶段再实施城乡协调发展，让市民向城市郊区、农村转移。中国城镇化发展必须在城乡一体化、城乡协调发展前提下推进，一方面要促进农村人向城镇转移，减少农村人口，提高城镇化率，另一方面要建设好农村，使新农村建设跟上新型城镇化发展步伐。然而，城镇化发展已经对农村发展产生较严重冲击，农村发展的根基受到不同程度侵蚀，出现了村庄空心、土地荒芜、公共设施破败等一系列问题。种种迹象表明，绝大多数进城农民返乡更多选择在村镇居住或创业，而不是村庄。鉴于村镇最有可能成为居村农民和返乡农民的居住集中地和生活主要场所，城镇化进程中农村居住和生活空间的建设重点不是村庄而是村镇。按照城乡一体化发展要求建设村镇公共设施，发展村镇公共服务，打造村镇成为农村“新高地”，使其聚集更多的农村人口。

开展特色田园乡村建设，留住田园牧歌式生活

农村建设重点在村镇，这并非说可以丢弃村庄，不需要乡村建设。相反，由于大量农村人进城并转变城镇人，乡村从事农业生产的劳动力将大幅度减少，农村需要在调整、整合居住空间的同时进行特色田园乡村建设。如果说村镇建设要侧重于满足农村人居住需求，那么，特色田园乡村建设就要侧重于农业生产。农业是国民经济的基础产业，城镇化发展不能因为农业在GDP中占比下降而削弱，更需要固基强本。建设好特色田园乡村也是人的城镇化发展的重要内容，它要求政府在发展大中小城市和村镇同时加强乡村建设，让乡村不仅能承载田园乡愁，而且还能体现现代文明。具体地说，特色田园乡村建设，一方面要利用好乡村自身的特色资源，发展特色产业，维护特色生态，提升特色文化，支持乡村多元化发展；另一方面要根据城镇化发展趋势守住、打造乡村田园风光，实现乡村建筑、田园景观、自然风光与农民的田园生活和谐共融，让田园牧歌式的乡村生产生活方式得以延续；再一方面，深入推进农业供给侧结构性改革，调好调顺调优农业结构，着力推进现代农业、高效农业、精品农业发展，让农业成为有奔头的产业，让从事家庭农场、专业大户和农业合作社的职业农民在乡村扎根。

【本文作者为南京师范大学社会发展学院教授、国家治理与政府创新研究中心教授；本文系国家社会科学基金重点项目“公共服务均等化视阈下‘人的城镇化’实践问题与体制创新研究”（15ASH015）阶段成果】