今年4月，《北京市积分落户操作管理细则（试行）》（下称《细则》）正式发布以来，备受各方关注。而就在6月14日24时，首批积分落户申报阶段已正式结束，今年北京共有124657人的积分落户申请经用人单位审核提交，进入数据核查阶段，初核结果将在7月31日之后公布。自此，北京积分落户政策迈出实质性一步。

中国人民大学首都发展与战略研究院执行院长叶裕民在接受中国经济时报记者专访时表示，《细则》凸显了北京作为全国科技创新中心，要建设成为世界高科技产业创新发展高地的导向，对户籍制度改革有一定的促进作用。建议适当增加规模控制，促使积分落户取得突破性进展。

《细则》可操作性强 推动户改的效果受到规模限制

中国经济时报：2014年7月，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，之后各一线城市陆续出台户籍制度改革意见，或者积分落户办法，这些政策举措的背景是什么？

叶裕民：首先，近年来北上广深陆续出台户籍制度改革政策以及积分落户办法，是一线城市贯彻落实党中央国务院户籍制度改革相关文件精神的体现。户籍制度改革是我国改革开放40年来改革创新相对较缓慢领域，目前已经成为限制全国特别是大城市城市产业结构升级、社会和谐发展的重要制度障碍。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，2014年7月，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，此后党中央国务院陆续出台多项相关政策，旨在推进户籍制度改革和市民化进程。各一线城市为了贯彻落实上述精神，陆续出台相关户籍制度改革政策。

其次，北上广深推进户籍制度改革也是城市发展的迫切需要。我国户籍制度改革滞后带来严重得经济和社会问题，在一线城市表现得尤为严重。大规模非户籍外来人口缺乏有序治理，导致人才和高素质劳动力培训不足，人力资本积累严重滞后，社会认同有待提高，同时造成特大城市城乡结合部城中村治理难题，其质量与结构性问题给超大城市带来的挑战远远超过规模问题。因此，一线城市需要通过户籍制度改革构建新型城市人口治理秩序。

中国经济时报：在严控特大城市人口规模，疏解北京非首都功能的背景下，积分落户《细则》发布的目的和意义是什么？是否对户籍制度改革起到了一定的推动作用？

叶裕民：2016年8月，北京市发布《积分落户管理办法（试行）》（下称《办法》），对积分落户制度的目的、原则、申请条件和积分指标进行了规定。但是《办法》比较粗线条，可操作性弱。今年颁发的《细则》对积分指标进行了明确的解释和界定，详细规定了积分入户的办理流程及所需材料，同时划分了相关部门在积分入户过程中的职责，使积分落户真正具有可操作性，对于落实《办法》，促进《办法》的实施具有积极意义。

《细则》对于户籍制度改革起到一定的作用，有利于促进具有大专以上文凭、拥有合法稳定就业和合法稳定住所、缴纳社会保险7年以上的劳动年龄人口积极创造条件，增加积分，争取落户。

但是由于如下两个原因，《细则》对户籍制度改革的促进作用受到限制：第一，《细则》对有关积分指标解释比较严格，特别是关于“合法稳定住所”的解释，导致目前居住在城中村无证建筑中的居民不具备“合法稳定住所”的条件，而这里居住有较大比例的非户籍居民，这与国务院办公厅2016年颁布的《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》中关于“调整完善超大城市和特大城市落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题”的要求，还有较大距离。第二，《细则》第九条规定：“市发展改革委、市人力社保局会同相关部门根据年度人口调控情况，研究提出年度落户分值，报市政府批准后向社会发布。”《细则》没有规定每年积分入户的规模，而是根据当年人口调控情况研究决定。在户籍制度改革问题上，规模决定力度，没有确定规模，不好说改革力度。迄今为止，上海、深圳和广州积分入户都是用总量控制法，上海市从2011年到2015年通过持有《上海市居住证》申办上海市常住户口的人员共2.6万人，年均5000多落户指标；2017年广州市积分落户指标6000个，深圳市是1万个。以广州为例，广州市约600万非户籍常住人口，按照2017年6000个落户指标，需要1000年才能完成落户。2018年北京市积分落户申请人数迄今为止已经达到12.4万，最终可以落实多少值得期待。

应适度放宽规模控制

中国经济时报：结合上海、广州、深圳三个一线城市积分政策，请对此次北京积分《细则》的主要积分指标以及分值的设定进行解读和评价。

叶裕民：在基础条件设定上，相比较而言，北京市积分落户申请门槛较低。除了要求在京连续缴纳社会保险7年以上外，其他条件都相对较为宽松，没有计划生育条件要求和职业资格要求，年龄要求也相对宽松。如北京市要求不超过法定退休年龄都可以参加积分，广州市要求年龄不超过45岁，深圳市要求男性在55周岁以下、女性在50周岁以下。

从积分结构看，北京的积分指标结构复杂，北京分为9大类指标13小类，9大类分别包括合法稳定就业、合法稳定住所、教育背景、职住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰和遵纪守法。广州7类指标，包括文化程度、技术能力、急需工种活职业资格、社会服务、纳税、创新创业和职住区域。上海指标分为3大类12小类，指标导向清晰，三大类分别为基础指标、加分指标和减分指标。深圳的积分结构最为简单，包括稳定居住、稳定就业和诚信守法三类，简单易行，诚信守法的减分项减分力度最大，突出其新时代公平和诚信社会建设的导向。

从积分导向看，北京与上海、广州、深圳一样，都偏重于学历、技术资格、创新创业和纳税等条件，这些条件构成了主要的分值来源。各市的分值设置标准不同，不能做绝对值的比较。如果把学历积分与纳税积分相比较可以说明一定的问题，北京市连续3年平均纳税10万元，计6分，相当于大专积分的60%；上海连续3年平均纳税10万元，每纳税10万元最高计100分，3年最高可积分300分，相当于大专积分的6倍；广州三年连续纳税累计10万元以上，计20分，相当于大专积分的50%。从积分比值的相对重要性可以看出，上海更加倾向于资本导向，北京、广州更加倾向于学历导向。相对而言，深圳的积分相对公平，有利于“解决符合条件的普通劳动者落户问题”。

与其他城市相比，北京市更加注重创新创业积分，该板块设置精细化，包括学术获奖、企业管理者阶层业绩、创新研发以及创新性投资等，突出显示了北京作为全国科技创新中心，要建设成为世界高科技产业创新发展高地的导向。

客观地说，作为超大城市，户籍制度倾向于高中或者大专以上学历，在户籍制度有序推进的改革背景下，也可以理解。但是，应适当放宽规模控制，这是积分落户改革取得突破性进展的关键。