城乡建设用地增减挂钩是土地利用的一大政策工具。经过十多年的实践探索，增减挂钩政策在促进节约集约用地和城乡统筹发展中发挥了重要作用。近年来，为支持扶贫开发，增减挂钩政策先后两次拓展范围，从允许集中连片特困地区、国家级贫困县到省级贫困县的增减挂钩节余指标在省域内流转使用，成为解决脱贫攻坚资金难题的重要渠道，推动了农村人居环境整治，促进了城乡公共服务均等化和区域均衡发展。

今年3月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，增减挂钩政策不断升级，允许深度贫困地区跨省调剂。为贯彻落实这一部署，近日，自然资源部印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》（简称《办法》），进一步明确增减挂钩节余指标跨省域调剂有关要求。这一新政有哪些需要把握的关键点？如何落到实处？自然资源部国土空间规划工作小组负责人进行了解读。

优化配置资源 促进协调发展

“当前，脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会进入关键时期，党的十九大报告提出，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。今年中央1号文件明确，建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。”该负责人表示，这是《办法》出台的背景和要求。按照中央部署要求，自然资源部会同有关部门研究建立增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，围绕解决发展不平衡、不充分的问题，进一步发挥增减挂钩政策效应，由中央政府主导对特定地区和特定对象进行以城带乡、以工补农和区域统筹。

棋落关键处，抢得制高点。如何把握这一政策的关键节点？部相关负责人强调了用好政策需要遵循的几点原则。

首先，增减挂钩节余指标跨省域调剂的调出地区限定在“三区三州”及其他深度贫困县，这是为了集中力量帮扶深度贫困地区脱贫攻坚。根据经济承担能力，确定北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东等8个省（市）为主要帮扶省份。

其次，增减挂钩节余指标跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实现节余指标调剂的资金区域整体平衡。

自然资源部根据有关省（区、市）经济发展、土地利用和贫困人口分布等情况，经国务院同意将调剂任务下达相关省（区、市）。

同时，考虑到深度贫困地区多为生态环境脆弱区域，按照生态文明建设要求，增减挂钩拆旧复垦区域应按宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦。

再次，调剂资金分两个阶段向调出省份支出，核定资金总额后支出70%调剂资金；确认完成拆旧复垦安置后，再支出剩余30%调剂资金。

最后，增减挂钩节余指标跨省域调剂要按照生态优先、绿色发展要求，落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，加强国土空间用途管制，发挥国土空间规划的引导和约束作用，优化配置区域城乡土地资源，保持土地产权关系稳定。各有关省（区、市）统筹组织本地区跨省域调剂有关工作，并做好与省域内城乡建设用地增减挂钩的协调工作。

“帮扶地区要把决胜全面建成小康社会实现共同富裕摆在更加突出的位置，落实好帮扶责任，全额完成调入节余指标任务，鼓励多买多用；合理安排跨省域调剂工作，节约集约用好节余指标。深度贫困地区要按任务配额实施拆旧复垦安置和产生节余指标，把握地域差异，注重保护历史文化和自然风貌，因地制宜实施复垦；充分尊重农民意愿，坚决杜绝强制拆建。”该负责人强调。

统筹调剂任务 规范使用指标

实施这项政策需要怎样的步骤？部相关负责人从帮扶省份和调出省份的不同任务、节余指标使用和再分配、规范使用规划建设用地规模方面进行了详细阐述。

对于帮扶省份来说，以落实调剂任务为目标，省级人民政府每年11月30日前函告自然资源部，确认调剂任务；使用调入节余指标进行建设的，建新方案通过自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统进行备案。

对于调出省份来说，深度贫困地区所在省份以保障因地制宜拆旧复垦为重点，一是省级自然资源主管部门将节余指标任务明确到市、县；二是市、县自然资源主管部门编制拆旧复垦安置方案，并通过在线监管系统进行备案；三是省级人民政府每年11月30日前函告自然资源部，提出节余指标调出申请，并附具《增减挂钩节余指标跨省域调出申请表》。

在节余指标使用和再分配过程中，一是已确认的帮扶省份调入节余指标可跨年度结转使用，可与其他计划指标配合使用；二是已核定的调出节余指标，深度贫困地区满3年未完成拆旧复垦验收的，扣回未完成部分对应的调剂资金；三是超出或低于下达任务的节余指标，由国家在下一年度与当年的调剂任务合并，统筹安排到深度贫困地区。

在规范使用规划建设用地规模时，调入节余指标涉及增加的规划建设用地规模以及调出省份调出节余指标减少的规划建设用地规模，应在监管系统中做好备案，作为国土空间规划编制中约束性指标调整的依据。

落实监管责任 健全监管制度

用活用好政策，离不开监管的保驾护航。对此，该负责人表示，一方面相关部门要落实监管责任，另一方面则要健全监管制度，构建制度有效落实的长效机制。

在落实监管责任方面，一是各相关省份省级自然资源主管部门对拆旧复垦安置项目、建新项目以及备案信息的真实性、合法性负责。二是帮扶省份要合理安排跨省域调剂节余指标，尽量不占或少占优质耕地；三是调出省份要充分尊重农民意愿，保护生态环境和历史文化风貌，因地制宜开展拆旧复垦安置。

在健全监管制度方面，一是开展监督检查评估。自然资源部对节余指标调剂任务完成情况定期开展监督检查评估，结果作为调剂任务安排的测算依据。二是加强督察和执法。加强国家土地督察和各级自然资源主管部门的执法监察，加大日常动态巡查力度，及时发现并督促纠正查处弄虚作假等违法违规行为。

“增减挂钩节余指标跨省域调剂政策，是落实乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略，实现全国范围内土地资源统筹的重要探索，是东西部扶贫协作和对口支援地区在土地存量、流量政策上制度创新，希望通过这一政策的落实，有效促进区域协调、绿色、可持续发展。”该负责人表示。

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法

全文

根据《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号）规定，特制定本办法。

一、节余指标调剂任务落实

（一）帮扶省份调入节余指标。帮扶省份省级人民政府根据国家下达的城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）跨省域调剂任务，于每年11月30日前将确认的调剂任务函告自然资源部（详见附件1）。自然资源部汇总确认结果后函告财政部，并抄送国家土地督察机构。

帮扶省份自然资源主管部门会同相关部门开展调剂工作，使用调入节余指标进行建设的，应将建新方案通过自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统（以下简称监管系统）备案。

（二）深度贫困地区所在省份调出节余指标。深度贫困地区所在省份（以下简称调出省份）省级人民政府根据国家下达的节余指标跨省域调剂任务，于每年11月30日前将能够调出的节余指标和涉及的资金总额函告自然资源部，并说明已完成验收情况，附具《增减挂钩节余指标跨省域调出申请表》（详见附件2，以下简称《申请表》）；暂未完成拆旧复垦验收的，应在完成验收后，及时填写《增减挂钩节余指标跨省域调出完成验收统计表》（详见附件3，以下简称《统计表》）报自然资源部。

自然资源部收到省级人民政府函告后，依据监管系统等，在10个工作日内对《申请表》或《统计表》完成核定，并将结果函复调出省份，抄送财政部、国家土地督察机构。

调出省份自然资源主管部门结合本地区实际，在函告前将调出节余指标任务明确到市、县。市、县自然资源主管部门编制拆旧复垦安置方案，由省级自然资源主管部门审批后，及时通过监管系统备案。

二、节余指标使用

（三）节余指标使用和再分配。自然资源部对节余指标调剂使用实行台帐管理，进行年度核算。帮扶省份超出国家下达调剂任务增加购买的节余指标，以及调出省份低于国家下达调剂任务减少调出的节余指标，与下一年度调剂任务合并，统筹分配到深度贫困地区。已确认的调入节余指标，帮扶省份可跨年度结转使用，也可与其它计划指标配合使用；已核定的调出节余指标，深度贫困地区满3年未完成拆旧复垦验收的，扣回未完成部分对应的调剂指标和资金。

（四）规范使用规划建设用地规模。帮扶省份调入节余指标增加的规划建设用地规模，以及调出省份调出节余指标减少的规划建设用地规模，应在监管系统中做好备案，作为国土空间规划编制中约束性指标调整的依据。

三、节余指标调剂监测监管

（五）强化实施监管责任。省级自然资源主管部门要加强对节余指标跨省域调剂工作的组织监管，并对拆旧复垦安置项目、建新项目以及备案信息的真实性、合法性负责。

帮扶省份要落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，合理安排跨省域调剂节余指标，尽量不占或少占优质耕地。深度贫困地区要充分尊重农民意愿，坚决杜绝强制拆建；要按照严格保护生态环境和历史文化风貌的要求，因地制宜开展拆旧复垦安置，防止盲目推进。

（六）健全日常监测监管制度。自然资源部对节余指标调剂任务完成情况定期开展监督检查评估，结果作为节余指标调剂任务安排的测算依据。国家土地督察机构要加强跟踪督察力度，各级自然资源主管部门要加强日常动态巡查，及时发现并督促纠正查处弄虚作假等违法违规行为。

本办法自印发之日起施行，有效期至2022年12月31日。