【提要】

党和国家机构改革实施之后，国家空间治理进入新的历史阶段。城镇开发边界是与城镇乡村建设发展具有最紧密互动关系的一条控制线，它不只涉及资源环境节约和保护问题，而且涉及对城镇和乡村建设发展规律的认识问题。这项即将在全国推开的规划政策手段应具有全面而科学的理论基础。

基于此，重新梳理和思考有关城镇开发边界的相关理论问题，包括四个部分：第一部分综述过去几年城镇开发边界的实践和研究；第二部分指出城镇开发边界作为一项政策工具，其作用定位从早期单纯地控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造美丽国土空间的综合作用；在第三部分，认为“美丽国土空间”包含了自然、安全、高效、公平、舒适、艺术六个方面的意义，这是制定城镇开发边界政策的认识基础；第四部分提出，划定城镇开发边界，需要综合分析城镇发展可持续性的总体状况、国土空间开发适宜性、城市性质和综合功能、城镇发展合理的空间需求、城镇空间特色、城镇发展不确定性和实施管理机制等七方面因素，使城镇开发边界成为更加综合完备的规划政策手段，切实发挥对美丽国土空间的形成具有的控制、引导和塑造作用。

党和国家机构改革实施之后，我国的国家空间治理进入到一个新的历史阶段。党的十九大报告提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，其中城镇开发边界是与城镇乡村建设发展具有最紧密互动关系的一条控制线，它不仅涉及对资源环境的节约和保护问题，而且涉及对城镇和乡村建设发展规律的认识问题，因为城镇开发边界所控制和引导的毕竟是一个具有高度复杂性和不确定性的对象。

我们有必要重新审视城镇开发边界应有的内在含义，为这项政策的设计提供一些可参考的工作思路和技术方法。本文的研究包括四个部分，一是梳理近年来有关城镇开发边界的理论研究和实践成果；二是分析城镇开发边界政策意图和作用定位的演变；三是尝试对“美丽国土空间”的内涵做出解释，廓清城镇开发边界划定应有的视界，为划定城镇开发边界提供理论认识基础；四是初步提出科学划定城镇开发边界需综合研究的七种因素。

1 划定城镇开发边界的实践与学术讨论综述

2013年中央城镇化工作会议明确要求：“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”。2014年7月，住房和城乡建设部、国土资源部共同选择了北京等14个大城市进行划定城镇开发边界试点。四川、陕西、安徽等省份也在这个时期发布了地方性的城镇开发边界划定技术规定。通过一个阶段的实践，规划界对城镇开发边界的内涵和划定方法建立了一定认识。

学术研究紧密围绕着这个热点迅速展开。回顾过去几年的研究可以看出，研究重点从早期的国外实践和概念介绍，转向与实际工作高度结合的“城镇开发边界划定技术方法”的研究上。在中国知网上检索到的2014年以来以“开发边界”为题目的期刊文献超过70篇，其中研究开发边界划定方法的占到了近70%。第一类是结合城镇开发边界划定试点工作进行整体总结与思考（林坚，等，2017；殷会良，李枫，等，2017），试点城市中的杭州、沈阳、厦门、武汉、上海等城市也专门总结发表了各自的技术方法（张勤，等，2016；刘忆瑶，2017；刘治国，等，2016；何京，2015）；第二类侧重于介绍划定过程中如何采用新兴技术方法，例如，以生态安全格局评价、耕地质量评价、绿色基础设施构建、韧性城市建设等作为划定底线性要素的参考与依据（周锐，等，2014；陈诚，2016；晁恒，2016；马淇蔚，2017），以约束性CA模型、空间增长模拟等作为城市增长预测基础的方法介绍（陈伟强，等，2017；曹靖，等，2016）；第三类是侧重讨论“多规合一”手段下的城镇开发边界划定方法（程永辉，等，2015；姚南，等，2015）。

在上一轮的讨论中，我们认为，划定城镇开发边界不是一个单纯的技术性工作，而是国家空间治理手段的一部分，国家空间治理的制度安排深受我国工业化和城镇化历史过程的影响，是在经济社会发展、城乡建设、专业理论和技术进步的基础上长期发展、不断借鉴、逐步完善的结果，所以，国家空间治理体系的构建不应另起炉灶、重复建设，而应通过既有规划工具的协同配合来发挥空间管制的作用（张兵，林永新，等，2014）。

从划定城镇开发边界的实践及学术探讨中可以看到，虽然各个城市对于城镇开发边界的内涵认知、模式设计、划定方法、实施管理等方面理解都有所差异（林坚，等，2017），但大量的案例都是围绕“如何控制城市扩张”来展开研究的——即采用在规划城市建设用地的“小圈”之外套一个城镇开发边界的“大圈”的方法，来达到对“扩张的控制”。具体划定方法，观察下来大体有两类：第一类是逆向扣除法，即叠加基本农田、生态红线及其他需要保护的各种空间管控要素，汇总出不能建设的底线空间，底线空间之外就是可供开发的范围和边界。采取这种方式的常常是市域较小且现状开发强度很高的城市，例如厦门，把各个部门管理下的控制线采取“多规合一”手段，合并出“最大公约数”，划定“生态控制线”，并且与城镇开发边界二线合一；第二类是正向需求法，一般把不可触碰的空间扣除后，在剩余出的适宜建设的空间中划定可供城市开发建设的空间。具体方法上，有一些城市是汇总各部门的用地需求，再扣除其中需要限制开发的空间，在适宜开发的空间中界定出一定范围作为城镇开发的边界（何为，2015）；另有一些城市以城乡规划和土地利用规划两规衔接为基础，将土地利用规划中的扩展边界即允许建设区加上有条件建设区作为具有一定规划期限的城镇开发边界，以规划建设用地规模的1.2倍左右（也有一说是不超过规划期内增量建设用地规模的20%） 来控制量，由此划定出城镇开发边界；还有一些城市采用数字化支持系统进行空间增长情境模拟。

在实际中，有些城市为了“对冲”城镇开发边界带来的“限制”，直接划定了一个明显过大、甚至规模失当的大圈。我们所遇到的案例中，某城市在最初提供的城镇开发边界划定草案时，大圈围合建设用地面积竟是规划用地规模的8倍之多（最后的结果所幸回归“理性”）。这种划定的方法表明，如果靠放大规划用地规模的“倍数”来框定总量，划定城镇开发边界固然显得简便，但是能否实现所谓的“有效管控”是比较可疑的。给小孩套上了一件“巨人”的衣服，虽然没有捉襟见肘的难堪，但是这种“正确”有什么意义呢？！“倍数”迟早会成为中央和地方博弈的焦点。

对此，我们需要回到原点来思考：在优化国土空间格局、建设美丽国土空间的宏大目标下，用上述思路划定的城镇开发边界能否真正发挥出控制与引导的作用？划定城镇开发边界的手段同政策的目标是否相符？

2 城镇开发边界的政策意图和作用

回答这些问题，首先要对城镇开发边界的政策意图再做认真分析。过去十多年间，“城镇开发边界”的政策意图实际上经历了一个变化过程，这里我们姑且把它分成三个阶段。

研究划定“城市增长边界”的要求，最早出现在建设部2005 年颁布的《城市规划编制办法》中。背景是2000年后城市建设用地的快速扩张，引发社会关注。如何既有效抑制城市蔓延，同时又满足城市抓住历史机遇、扩大开放、推动经济增长的现实需要，是当时提出这个要求的主要考虑。在中国城市能否通过划定“城市增长边界”来控制无度的扩张，那时并没有管理实践的经验，所以政策表述上是要求在城市总体规划编制过程中开展相关的研究。后来几年城市总体规划实践中并未就城市增长边界的划定方法形成系统的规程。这是第一阶段的大致情况。

第二阶段。2013年中央城镇化工作会议上有关“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”的要求，是在2012年党的十八大报告中首次提出了“生态文明建设”和统筹推进“五位一体”总体布局的背景下提出的。在试点的基础上，中央城市工作会议后的中发〔2016〕6号文件中，明确了划定“城市开发边界”的意图在于“加强空间开发管制”，“根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标”。整体上体现的是“严控增量”的思路。

现在“城镇开发边界”政策进入第三阶段。2017年党的十九大报告在“富强民主文明和谐”的国家奋斗目标中，增加了“美丽”一词，提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，是“加大生态系统保护力度”，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的重要举措之一。在过去“严控增量、盘活存量、优化结构的思路”基础上，如何体现中办、国办印发的《省级空间规划试点方案》（中办、国办，2016） 中“健全国土空间用途管制制度，优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间”的要求，成为认识“城镇开发边界”作用的新的聚焦点。

可以看到，虽然城镇开发边界这一政策工具的最初设计起源于解决城市蔓延等现实问题，但在我国发展的新时期，城镇开发边界的划定是国家空间治理体系建设的新措施，政策意图已经超出最初的设定，从早期单纯地控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、主动塑造美丽国土空间的综合作用。

3 探索“美丽国土空间”的含义

何谓“美丽国土空间”？国土是国家主权管辖的地域空间，包括陆域、海域、近地空域（胡序威，2009）。国土空间是三维的资源。当我们使用“空间”这个称谓时，可以包括“土地”；而使用“土地”概念时，不足以覆盖“空间”的内涵与外延。管理国土空间，使国土空间的优化达到“美丽”的状态，就需要首先回答美在何处？当这个表述从国家政策文件进入到规划实践层面时，有必要予以认真落实和严格界定。“美丽”可以视为一种国土空间建设的境界和状态，也可当作一种营建国土空间的理念，至少包括自然、安全、高效、公平、舒适、艺术六方面的内在意义。

3.1 自然

美丽国土空间首先是自然的。尊重自然、顺应自然、保护自然，使人与自然相和谐，犹如“鱼相忘于水，兽相忘于林”一般的适宜状态。顺应自然“并不是向一个没有人类历史的纯粹‘自然状态’的倒退”（Michael Hough，2012），而是在对人与自然相互依赖性的高度重视基础上，逐步恢复和重建起生态功能自我支持的多样化的自然环境。这是包括城市在内各种生态恢复的关键。对于自然，我们有必要把握两点，一是我们人是自然的一部分，我们的生产生活是自然的一部分，“我们决不像征服者统治异族人那样支配自然界，决不像站在自然界之外的人似的去支配自然”（马克思，恩格斯，2009），在自然界和人类社会之间不能人为地设立不可逾越的障碍；二是“自然”不是一个固定的多层次关系组成的静态世界，不是一个稳定的实体，而是一种“流动的、丰富多彩的差异性展示”，处于不断变化的状态中。因此，优化国土空间，使其更加自然，看似要解决人与自然关系的不协调，但根本上是要解决好人与人关系不协调的问题。

城乡建设要以自然为美，要因循自然的力量，构建山水林田湖草与城乡和谐共生的格局，从整体上形成新的“自然的”秩序。改革开放以来，城市建成区面积从1981年的7 483km?扩大到2014年底的41652km?，占960万km?陆地国土面积的比重从0.08%增加到0.43%，即使把建制镇建设用地面积都算上，也不超过陆地国土面积的1%根据（中国土地勘测规划院，2015）。这个时期不断加剧的自然环境问题、以及区域不平衡、城乡发展差距等问题，原因不在于表面上城镇建设用地面积的比重增加了，而是在于城镇空间承载的经济社会活动的理念和方式出了问题，发展模式不绿色，使自然环境的演化偏离了自身可以恢复和延续的健康轨道。促进形成山水林田湖草与城乡之间和谐共生的格局，不只是要管理好物质空间环境的格局，更是要以新的绿色的经济发展的理念、方式和格局来代替旧的，归根结底，“从人类的自我破坏力中拯救人类历史，并使其与更稳定的自然历史形成一致”（Donald Worster，2007）。

3.2 安全

美丽国土空间应该是安全的。国家的空间治理，应在“总体国家安全观”的指导下，体现“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，统筹好局部利益与国家安全的关系、经济效益与生态环境的关系、眼前利益与长远发展的关系。国土空间规划与安全相关，要着重处理好经济安全问题（其中包括粮食安全）和生态安全问题，树立底线思维，防止那一类“将喜马拉雅山炸开一个大缺口为西部地区引入印度洋暖湿气流”的荒谬行为发生，在区域和城市的发展中将开发利用活动对森林湖泊、河流山地等地形地貌和生态系统的改变，控制在自然可承受的限度内。

3.3 高效

美丽国土空间的利用应当是高效的。以最小的自然资源消耗取得最大的效益，是促进经济繁荣和可持续发展重要取向。在经过长期依靠自然要素投入换取经济增长之后，自然资本的制约成为我国乃至世界社会经济发展面临的最大制约，要实现高质量发展，需要的是生态可持续的经济创新、社会创新和治理创新（诸大建，2008）。

同时要认识到，节约资源和保护环境只是建设美丽国土的一个方面。无论开发利用还是保护，国土空间作为一种资源，其配置的效率是需要着重考虑的问题。要认识到，国土空间的高效利用是一个多尺度、综合性的概念。在国家、区域、地方、片区、地块等不同空间单元上的“系统经营”才能获取最大收益。我国改革开放初期推动沿海借助开放之利率先发展，利用西南地区水利资源丰富的地区建设能源基地，以城市群为主体形态来组织我国城镇化的空间布局等，都是追求国家和区域层面国土空间高效率配置的体现。全国尺度上的综合交通体系起着极为重要的支撑和引导作用。在地方层面，正确识别和经营战略性的空间资源，使之成为推动城市和区域经济社会发展的引擎，是高效率开发利用国土空间的重要一环。在我国城镇化快速发展的时期，规划为我国的城市和区域空间资源战略价值的提升，发挥了无可替代的作用。在战略性空间资源的正确配置下，土地的价值才可能获得最大程度的提升。在城镇内部，从片区到地块，空间的开发利用也存在着经济性问题，在具备同等的基础设施和服务设施条件下，土地开发收益的最大化依赖于好的规划设计和操作运营。可以说，规划作用不仅在于“控制”，而且还在于“谋划”、“引导”和“塑造”。

还需强调的是，从国土空间资源配置到土地使用方式，这里只简单地触及了高效利用的一个侧面。好的规划只是必要而不充分的条件。以城市发展为例，在不同历史时期的产业选择以及社会管理政策，都会对国土空间的开发利用效率产生重大影响。尽管我们管理的对象是国土空间，但借用多年前对物质性规划的看法（张兵，1998），不要以为是国土空间规划就不必要研究社会经济发展，也不要以为研究了社会经济发展就不是国土空间规划。关键在于着眼于我国未来30多年人口资源环境的总体状况、城镇化发展趋势、高质量发展中“三大变革”（质量变革、效率变革、动力变革）所面临的机遇挑战，来深入研究探索国土空间规划和监督管理。

3.4 公平

美丽国土空间意味着为人人提供公平的发展机会。如罗素所言，真正的伦理原则是把人人同等看待。国土空间看似是物质的空间，但是管理国土空间的政策以及要影响到的那些国土空间承载的活动都是社会经济的，因此，一切国土空间发展政策都必须在效率与公平之间做出选择和权衡。

国土空间是每个人赖以生存和发展的基础，在不同空间尺度上，公平对待每个人有着不同的意义。从国土区域之间的平衡发展，到城乡之间发展差距的缩小，以至于代际之间可持续发展，都是公平的体现。发展机会要考虑公平性的问题，同样在开发利用自然资源过程中分配环境的风险、收益和成本时也要考虑公平性的问题。国土空间作为最宝贵的公共资源（赵作权，2013），在追求对其高效利用的同时，必然要兼顾公平，特别是在城镇和乡村的层面，到了触及具体土地使用权人利益的层面，如何尊重产权，是做好国土空间开发利用保护工作必需直面的基础问题。

3.5 舒适

国土空间之美还在于舒适。舒适感当然是指活动在国土之上的人的感受，具有社会的意义。不同于二维的“土地”，“国土空间”是三维的。人在其中，必然会对空间场所有所体验，相比之下，普通人脚踏在大地之上，不会对土地的“地力”有什么感知，除非去做科学化验。如果说自然、安全、效率、公平这些国土空间的特性是基于相关自然科学和社会科学的判断，那么舒适则主要靠感官和心理的评价。

在不同尺度上，国土空间的舒适感恐怕有不同的含义。国民生活在特定的国土空间中，舒适感具有社会的意义。生存和发展是人民基本的权利：在国家和区域层面，工程性和社会性的基础设施，其品质影响国民对国土空间的舒适度评价。实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的社会目标，解决好经济社会发展中许许多多问题，为人民提供有品质的公共服务和宜人的生活生产环境，保障和改善民生水平，建设和谐的社会，对国民感知国土空间之美是有总体影响的。

在地方层面，对于城镇乡村那些近人尺度的国土空间，舒适意味着给人带来身心的舒服和安逸。舒适并不意味着奢侈，国土空间资源的开发利用求美、求合理的途径，要依赖于规划和设计，把人的体验和感受融进去，“因势利导，因地制宜，借助着势来导引，……借助着心地与实地的结合，做出适宜的空间形态”（冯纪忠，2009）。

理解上面这一点非常重要。我国人地关系紧张，耕地保护是基本国策，在坚持节约集约利用土地时，多年来不断有人提出增加城乡建设用地强度的对策，以为这是一条有效途径，其实不尽然。国土空间开发利用要注意用地开发强度的适当和合理，如果忽略了人的舒适感，定会给未来的发展留下后患，解决的成本无法估量。最近中共中央国务院对《河北雄安新区规划纲要》的批复中要求“原则是不建高楼大厦，不能到处是水泥森林和玻璃幕墙”，要塑造新时代城市特色风貌，政策上为国土空间开发利用方式指出了新方向，其实质是在土地开发的效益和建成环境的舒适宜人之间做出了有意义的取舍。

3.6 艺术

科学求真，人文求善，艺术求美（吴良镛语），要建设美丽国土空间，怎能有艺术的缺位？！国土空间的艺术之美，在于国土空间蕴藏着多样而独特的景观，我们也可以称之为“风景”，它在人们的精神层面孕育和生发出审美价值。

大家谈国土空间，谈自然资源，其中有没有审美的问题呢？答案是肯定的。国土之上高山大海、河流峡谷、森林草原、沙漠湿地，都是天然的地理景观，当人们身在其中，由直观到感观进而沉思，“有感而生情，启迪思考，从而身心得到陶冶”，这一刻天然的景观便成为“风景”。有不少的城镇乡村乃至建筑，在营造的过程中同自然环境融为一体，浑然天成，也使国土空间中的许多“风景”兼备了自然和人文的内涵。自然环境和城乡聚落中这种具有艺术感、具有审美价值的现象是今天重新认识国土空间规划和自然资源资产管理不可忽视的内容。

人是自然的一部分，自然同时也是人精神世界的一部分，在认识上不可把人（主体）和自然环境（客体） 割裂开来。早在我国春秋便将自然人化了（冯纪忠，2010）。中国的风景园林在中华历史文化的演进中更是把自然的人化发挥到了极致。在这个方面继承和发扬中华优秀传统文化，对美丽国土空间的营造大有裨益。

冯纪忠先生1989年曾在题为“人与自然”的演讲中预言道，“当今对自然的认识，对人与自然关系的认识可是无论深度广度上都大大发展了。什么太空、宇宙景观，海底、两极景观，微观宏观，铺天盖地地触动着审美意识结构，扩展着审美客体对象”，“人们已经越来越深刻地从生态环境的角度理解智力圈的意义。不见酸雨、核废、垃圾等吗？谁的认识落后是要付出代价的，这用‘有了数理化，什么都不怕’的眼光，也是看得到的。但是对理应与物质生态紧密结合的审美精神环境的研究，则只能算是刚刚起跑。信息时代，一旦认识，发展起来是很快的，差距的拉开也就很快。而代价可是深层而更为可观。这就是紧迫感所在”（冯纪忠，1990）。

今天当我们开始从体制机制上加强对“物质生态”的保护，以满足人民对优美生态环境日益增长的需要时，要认识到审美精神环境仍旧处在“刚刚起跑”的位置，需要从理念和技术方法上同“与物质生态紧密结合”。“还自然以宁静、和谐、美丽”（十九大报告），指出了自然的“审美价值”，肯定了艺术性是国土空间规划管理中不可或缺的追求。

4 划定城镇开发边界需综合考虑的七个要素

用“美丽”来形容国土空间，不应只理解为热爱国土的情感和描绘理想的修辞，应基于科学与艺术的认知和衡量，来全面把握其中的意义。美丽国土空间，应该是自然的、安全的、高效的、公平的、舒适的、艺术的，丰富的含义意味着面向生态文明建设的国家空间治理目标和手段具有高度综合性。“城镇开发边界”作为空间治理的一种重要政策工具，其制度设计既要考虑到与其他制度安排之间的关联性，也要考虑其管理对象的复杂性和政策的针对性，综合把握各种影响要素是实现科学划定的基础。

首先，城镇开发边界具有多重管理属性。从政府、市场、社会等空间治理主体的相互关系来分析，城镇开发边界首先是上级政府指导和约束下级政府国土空间开发行为的政策工具。划定并一经上级政府批准的城镇开发边界是下级政府在空间开发中必须遵守的底线；同时，城镇开发边界也是城市政府约束开发建设行为的政策工具，其相对人可以是政府部门，也可以是企业和个人，是城市的规划行政许可过程中不可逾越的界线。

其次，城镇开发边界不能简单理解为建与不建的空间分界线。城镇开发边界作为国土空间管理的政策手段，不只是指物理意义上的空间边界，而是指一整套管理的措施。空间边界内与外会有不同的空间管理目标，制定和施行的管理规则因而各有不同。之所以说不能用建与不建作为区分城镇开发边界内外的标识，在于界线内外其实都存在建设活动，只是对建设方式的要求内外有别，城镇开发边界的政策包里，应有对内对外怎样建、怎样管的系列规则，体现全域统筹，使城乡空间发展更加有序有度。

再次，城镇开发边界不简单是限定用地规模大小、数量多少的围合线。对城镇开发边界这一术语，容易望文生义，理解成一个允许城镇开发拓展范围的边界。对此，几年前我们提出，经批准的城市总体规划中土地使用规划总图上规划建设用地的边界，就是一条法律意义上的“城镇开发边界”，因为按照城乡规划法，规划建设用地以外不允许给出建设的规划许可。所以，如果“城镇开发边界”仅仅是一条允许开发的边界线，那么为什么要弃现有法律规定的界线不用，另起炉灶再划出一条开发边界呢？（张兵，林永新，等，2014） 如果我们接受了城镇开发边界是一种政策手段的观点，就可以从政策意图的解析中清晰地看到，城镇开发边界的政策目标是综合的，手段是多样化的，对国土空间的作用也不仅在于“限定”和“控制”，而是在限定和控制之外，还有“引导”和“塑造”的作用。

当然，在推进生态文明建设、建设美丽国土空间的过程中，城镇开发边界城镇只是一种政策工具，要看到生态文明领域的体制机制是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”，其中任何一种政策工具都需要与其他制度安排相辅相成，来共同发挥空间治理的作用。

划定城镇开发边界的过程是制定政策的过程。在这个过程中应充分体现对“美丽国土空间”综合认识，在制度的设计上要力求同时发挥好控制、引导、塑造的多重作用。就划定城镇开发边界的方法来说，应综合考虑七个因素。

4.1 可持续性的总体判断

众所周知，“可持续发展”强调了代际平等的发展目标，当代和子孙后代的所有人通过努力实现高质量生活，皆不超出自然系统的承载能力。划定城镇开发边界之前，要对城镇发展的可持续性做出总体评价，有利于未来政策在效率和公平之间的权衡，就是说要综合资源环境、经济发展、社会公平等重要方面做整体判断。这包括三个部分，首先对自然资源开发利用中的“资源性冲突”有所判断，资源环境承载能力的评价可以是判断自然资源开发容量、解决资源性冲突的一个技术步骤；同时，要研究评价当地经济增长与社会公平之间的状态，以及社会公平与环境保护之间的状态，其中相对贫穷的群体为改善生活条件对自然资源不得不进行的开发活动与资源环境保护之间的矛盾，应作为一个不可忽视的问题加以研究和权衡。这是全国14个集中连片特困地区占到15%以上的陆地国土面积以及所处地区生态环境脆弱等方面的国情（参见中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》）所决定的。

4.2 国土空间开发适宜性评价

国土空间开发适宜性评价是为了判断哪些地区适宜于开展哪些类型的国土空间开发，哪些地区需要设定特定的条件限制开发，哪些地区禁止开发，以此提高国土空间开发的效率及安全性。应注意的是，国土空间开发适宜性评价与城乡用地评价之间是有许多区别的。

4.3 城市性质和综合功能的分析

城市在国家和区域中都具有特定的地位和作用，划定城镇开发边界要考虑城市性质和战略定位，那些在国家和区域发展的战略格局中具有重要作用的城市，要按照有利于强化城市职能、完善综合功能的原则，在空间资源的配置上做出战略性和结构性的优先安排，使城市的功能和结构的匹配关系趋向合理。同时要深刻地认识到，随着我国城镇化进程的深入，都市区的形成成为非常普遍的空间现象，要把握城镇功能区域化的空间态势，要重视在都市区空间尺度上的规划管理，在城镇开发边界划定中认真研究城镇扩散和集聚的阶段特征，创新行政管理，正确发挥好城镇开发边界所具有的空间协同治理作用，使城市综合功能在区域的意义上得到更加有利地完善。

4.4 城镇发展合理空间需求的分析

研究城市未来发展对空间拓展的合理需求，把握城镇发展的阶段特征是关键中的关键。要从国家、区域、城镇未来工业化、城镇化、信息化、农业现代化的总体趋势入手，结合城镇所在区域和地区的城镇化趋势、人口流动的空间特征、产业结构演化、空间结构动态演进特征等问题的研究，把握人地关系存在的问题和解决的方向，摒弃对自然资源无度索取的发展观，也避免在政策制定中削足适履，要因势利导，通过合理适度的国土空间资源配置，释放发展的潜能，促进城镇在产业结构、空间结构、生产方式和生活方式方面实现转型。

4.5 城镇空间特色的积极塑造

每一座城镇的空间形态既是城镇功能和结构内在关系的外在表现，也是城镇与其所处自然环境相互作用、相互塑造的结果。先人在许多城镇早期的选址中相土尝水、象天法地，为的是给人们营造出安身立命之所，其中一些朴素的理念和手法对我们仍有启发。现代城镇的尺度和规模虽然远远超出古代城镇的尺度和规模，但是不变的追求是保持城镇和自然环境的有机和谐。城镇开发边界的划定，完全可以促进城镇成长同山水林田湖草生命共同体保持有机和谐的空间关系，在这个国土空间的底板上，为现代城镇空间特色的塑造和展现落好第一笔。凡城镇空间发展的管理事务，应时刻将美学意识、艺术追求内化于心，外化于行。

4.6 城镇发展不确定性的应对

城镇开发边界既然作为一种规划政策工具，就离不开对于城镇空间增长趋势的预测。但预测终究是预测。空间增长因为经济社会技术政治等因素的影响，使其前景充满了不确定性。真正的规划师是永不停歇地同城镇发展不确定性做搏斗的战士。面对真实世界的复杂体系，确定性只是规划师不断捕捉的幻影。以往对规划预测不准确的责怪和把改善预测准确度视为提高规划科学性的说辞，是对城市特性缺乏充分认识的现象。今天，基于强大的新技术辅助和多种因素的综合判断来划定城镇开发边界的过程，仍不可低估城镇发展的不确定性。城市总体规划中规划建设用地的“留白”、土地利用规划中在规划的集中建设区边缘划定有条件建设区（也被俗称为“双眼皮”）、以及我们设想的基于规划用地规模给出一定弹性用地规模指标阈值，都是应对城镇发展不确定性的实际做法。在一定程度上增强规划弹性的同时，应当清醒地认识到，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，其目的是对国土空间进行结构性的管理，是为了“保护生态系统”，提高“生态系统质量和稳定性”，具体到城镇，就包含了城镇功能与结构的优化问题，因此，划定城镇开发边界不只是简单给出规模指标，在采取指标管理的同时，应不断检视城镇功能结构和生态系统的变化状况，判断其是否朝着优化完善的方向演进。毕竟，落实“坚持人与自然和谐共生”的基本方略（十九大报告），要求我们提高驾驭复杂问题的管理能力，应对城镇发展的不确定性就在复杂问题之中，这种驾驭能力的提高应是实现国家治理能力和治理体系现代化的应有之意。

4.7 实施管理机制的创新设计

城镇开发边界作为一种政策工具，在党和国家机构改革实施后具备了体制条件。在明确了它的政策目标和作用定位基础上，“划定城镇开发边界”不只是提出“如何划定”的技术方法，而是要围绕政策实施的管理机制来开展研究，有什么样的管理机制可能会直接影响到划定的办法。物理边界的勾画与划定后的管理都有行政成本。作为管理工具的城镇开发边界，首先不是要识别、穷尽所有适于建设的土地，而是应该聚焦在现阶段城镇发展的主要问题，通过突出政策的针对性来提高行政管理效率；其次，应根据我国市县政府管理的实际能力，来研究城镇开发边界划定的尺度和精度；再次，要创新机制，保障城镇开发边界一旦划定，就能够管理到位。以美国波特兰为例，城市增长边界政策自1970年代提出后，经过40年的演变，边界两侧呈现出截然不同的景象（图1）。

图1 波特兰城镇开发边界两侧的管理效果

尽管边界外蕴藏着巨大的土地开发潜力，但多年来能够实现有效管控，其背后不仅体现出社区的守法意识，而且反映了当地空间治理的水平，这其中不只是政府的努力。据了解活跃在当地的非政府组织俄勒冈千友会（1000 Friends ofOregon） 也在监督中发挥了巨大作用。这一案例的启发性在于，尽管今天我们具有强大的遥感技术力量、监测信息平台和督查执法能力，但面对661个设市城市、1 355个县、117个自治县、39888个乡镇（截止2017年12月31日民政部公布的数据），监督实施城镇开发边界的工作量是巨大的，需要在制度设计上有新的考虑，创新分层分级的实施管理机制。

综上所述，城镇开发边界这项政策的作用，已经从早期单纯设想控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造美丽国土空间的综合作用。这是在新的制度改革环境下，我们对城镇开发边界规划政策的新认识，也是对四年前有关城镇开发边界研究的再思考，其中可能存在的偏失和谬误，在这里恳请大家批评指正。

最后想进一步强调的是，“城镇开发边界”作为一种即将全面推开的规划政策，应当体现出我国规划领域对于城镇和乡村发展长期、全面、较为系统的知识积累，体现出在推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的历史背景下，政府管理驾驭城镇乡村发展、推进资源环境保护利用的综合能力的提升。党和国家机构改革决定的落实，为多规合一，为各种规划政策工具协同发挥作用，为相关学科合作发展创造了历史性的机遇。在新的条件下，当我们研究规划政策方向的时候，需要经常回到对自然规律、经济社会发展规律、规划工作规律认识的基点上，重新思考规划政策的目标作用，重新思考规划管理的方式方法，面向未来30年国家空间治理的新要求，使我们的努力和探索不断取得进步。

作者简介

张兵，中华人民共和国自然资源部，博士，教授级高级规划师，中组部、科技部“科技创新领军人才”

林永新，中国城市规划设计研究院，主任规划师，教授级高级规划师

刘宛，清华大学建筑学院，博士，副教授

孙建欣，中国城市规划设计研究院，主任规划师，高级规划师