深剖析

聚焦城市热点，解读公共政策

声音

佛山的三旧改造启动较早，此前已有一份“53号文”规定城市更新的相关管理办法，本次发布的《实施意见》在此前的基础上又进一步细化。第一，让各个部门以及参与主体对于城市更新都更加明确，例如旧村改造，大家从此更加有依可循，该找哪个部门、应该如何上报以及流程如何，大家都知道该怎么做了，更加清晰。第二，对于三旧改造范围和规模也都进行了明确，什么样的地块规模和年限纳入进来等等，也都非常明晰。第三，明确了对于土地权属人的补偿标准，这个和之前有比较大的变化等等。

整体来说，对于佛山的土地市场是个利好。因为政策更加规范和明晰了以后，开发企业可以按照规范流程更加容易获得土地开发，可以避免以往出现的很多可供改造的地块难以上市的问题。

——— 广东长信房地产控股集团有限公司副总裁、投资中心总经理徐伟钊

昨天，佛山市土地管理暨城市更新工作动员会召开。会议上同时发布3份重要政策文件，包括城市更新、产业发展保护区管理，村级工业园整治提升等内容，佛山城市发展即将迎来新一轮蝶变。其中，佛山城市更新实施意见出炉，通过加强市级统筹，鼓励工改工和旧城镇旧村居改造。佛山“产保区”划定，保障350平方公里产业用地规模，产保区内不得新增商业房地产项目。同时佛山计划2020年完成23.06平方公里村级工业园整治提升。

城市更新

向存量土地“要空间”提高优质产业承载力

“佛山要获得发展空间，必须在存量土地上做文章，统筹推进‘三旧’改造，解决土地资源碎片化问题，全面提高土地和城市对优质产业、高端人才的承载力。”在昨天的全市土地管理暨城市更新工作动员会上，市委书记鲁毅指出，把土地管理的重心转到存量土地上来，从增量扩张转向存量挖潜，在提质增效上下硬功夫，实现存量建设用地布局优化。

聚焦村级工业园、中心城区城市形态提升

数据显示，佛山现状土地开发强度高达38.18%，超过地区土地开发强度警戒线水平（30%），也远高于珠三角平均土地开发强度（16.80%），因此，城市发展模式必须由增量开发调整为高质量的存量更新；同时，城市更新存在着土地整备困难、连片改造缺乏、工改居项目占比高、工业提升项目缺乏、公益性设施贡献不足等问题，急需在城市更新政策和管理层面进行全面梳理和针对性突破。

鲁毅强调，全市各区各部门要充分认识到加强土地管理和城市更新工作特别是“三旧”改造的极端重要性和现实紧迫性，将其作为推进中央、省委巡视反馈意见整改落实的政治要求和重要抓手，既拿出“当下改”的举措，也形成“长久立”的机制，加快破解当前制约我市发展的土地瓶颈问题。鲁毅要求，各区各部门要围绕土地闲置低效利用等突出问题，大力推进批而未供和闲置土地处置，强化对重大项目用地和实体经济发展的支持保障。并特别指出，村级工业园是全市基层治理、生态环保、安全生产的痛点和难点，也是全市未来最大的发展空间所在。各区要牵住村级工业园整治提升这个“牛鼻子”，力争用3年时间打赢村级工业园整治提升攻坚战。

为此，佛山市国土规划局拟定了《佛山市人民政府关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），通过加强市级统筹，建立全市统一的政策、规划、管理体系，将城市更新（“三旧”改造）的工作重点更加聚焦在村级工业园整治提升、中心城区城市形态提升以及公益性设施用地的落实和保障方面，同时进一步激发市场活力，启动并加快推进新一轮的城市更新（“三旧”改造）工作。

改变“单打独斗”搭建完整城市更新体系

佛山作为最早开展“三旧”改造的城市，已实施“三旧”改造超过十年，《实施意见》在“旧厂房、旧城镇、旧村居”的基础上，进一步丰富了城市更新的内涵，城市更新根据改造模式可分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类、生态修复类、局部加建类及历史文化保护类，并明确《实施意见》主要关注“拆除重建类”城市更新项目。

值得关注的是，《实施意见》构建了“更新单元计划+更新单元规划”为核心的城市更新规划体系，加强城市更新单元规划与控规改革创新的衔接。其中，突出城乡规划对城市更新的引领作用，改变过往城市更新由“三旧”改造部门单打独斗的局面，搭建“城市更新专项规划+城市更新单元计划+城市更新单元规划”三级完整的城市更新规划体系，城市更新管理以城市更新单元为基本单位，实行“城市更新单元计划、城市更新单元规划、实施方案、实施监管”四个阶段的全流程管理。

多种供地方式 优化利益分配

为了进一步激发市场活力，解决开发主体参与土地前期整理却无法取得土地开发权的问题，本次《实施意见》全面落实城市更新项目可采用多种供地方式，除属政府收购储备后再次供地的必须采用公开出让外，其他的可以协议出让的方式。

同时提出，以村级工业园整治提升为主导方向。进一步聚焦以村级工业园整治提升为主导的城市更新，通过提高村级工业园工业提升项目的兼容配套用房比例、增加容积率免交土地出让金、允许多层商品厂房分割出售、财政奖励等多种手段，鼓励产业用地改造提升，引导工业企业向产业发展保护区内集聚，提高产业用地效率。

除了激发开发参与者的积极性，《实施意见》还通过地价计收办法调节利益分配，鼓励旧村居旧城镇改造。针对“旧厂房、旧村居、旧城镇”配套出台了地价计收办法，综合考虑了城市更新的总体利益平衡，并对旧村居、旧城镇改造全面让利，鼓励旧村居、旧城镇改造。

旧村居、旧城镇改造项目采用协议出让方式供地的，认定建筑面积2.2倍以下部分免收地价；采用“挂账收储”公开的旧村居改造项目的补偿标准由各区自行制定，让各区根据各自发展水平和实际情况，灵活制定补偿标准。

此外，《实施意见》还鼓励连片改造和确保公益性用地落实。

三份文件

《佛山市人民政府办公室关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》

《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市城市棕线管理办法的通知》

《佛山市人民政府关于印发佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018-2020年）的通知》

城市棕线

一般城市规划，控制线主要包括城市绿线、紫线、蓝线等，各类控制线均落实至法定控规进行管控，形成统筹管理的一张图。佛山首次提出“城市棕线”的概念，将产业用地的保护也落实至控规综合管理，从而实现保护用地的目标。相关部门表示，这其实是规划管理方面的一次创新性尝试，也是未来规划管理科学化的前提。

产业发展保护区

全市划定产保区352个 棕线管理分两级

昨日会议所发布的《佛山市产业发展保护区划定及城市棕线管理办法》（下简称《办法》）其实酝酿多时，早在去年就开始编制以及公开征询意见，今年8月2日下午佛山市政府常务会议上研究出台。该办法主要是进一步明确并保障制造业的发展空间，以此激发产业发展活力，保障重大产业项目有效落地，为实体经济发展提供空间支撑。

“棕线”已划定 各区有具体任务

《办法》主要由划定产业发展保护区（下简称产保区）及制定配套的管理办法两部分内容组成。产保区是指为保障佛山市产业用地总规模，在一定时期内需要实行控制和管理的区域。

产保区按产业用地规模大小分为产业园区、产业组团、产业地块三类。今后，城市棕线将是产保区的范围界线，由佛山市人民政府批准公布的产保区划定方案确定，而在棕线内的产业用地实行规模总量控制、动态维护调整。

目前棕线的划定工作，摸清了全市约495平方公里产业用地的现状情况，其中南海216.37平方公里、顺德136.39平方公里、三水66.02平方公里、高明41.11平方公里、禅城35.34平方公里。

再按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”的原则确定了全市352个产业发展保护区并针对其管理范围划定了城市棕线进行保护，总规模为349 .5076平方公里。其中南海区143.524平方公里、顺德区93.0451平方公里、三水区55.9835平方公里、高明36.0121平方公里、禅城区20 .9429平方公里。

昨日同时公布的，还包括棕线管理办法，棕线共分两级。其中，一级控制线是为了保障城市长远发展确定的产业园区和重要的产业街区范围界线。二级控制线是为了稳定城市一定时期产业用地总规模，未来逐步引导转型的产业街区和产业地块范围界线。在全市352个产保区中，分别有产业园区95个、产业街区141个、产业地块116个。

棕线内不得新增商品住宅

棕线管理办法中明确，城市棕线原则上不得进行修改。上述的一级控制线，确因省级及以上重大项目建设需要或急需完善市级公益性配套设施，或是城市公共服务功能等情况方可修改；而二级控制线，则确因市级及以上重大项目建设需要或急需完善片区公益性配套设施和城市公共服务功能等情况，方可进行修改。而且，城市棕线的修改是以区为平衡单位，在空间布局更优化、产业用地规模不减少的前提下进行调整。

而昨日政策公布后，市场最为关注的一点，是明确城市棕线内不得新增开发商品住宅类经营性房地产项目，城市棕线内的用地除因公共服务设施、市政和交通基础设施、绿地和广场、租赁性住房等公共利益需要外，原则上不得作为其他非产业用途。

为保障棕线内产业用地达到合理的规模，办法规定单个城市棕线范围内产业用地面积不得低于该棕线面积的60%。

解析：市级层面强化产业用地统筹

这次的产保区相关政策，能够看到明显的“市级统筹”影子，相比以往更为清晰和宏观布局，回顾政策背景，有两大主因。

一方面是因为目前佛山房地产市场需求旺盛，大量产业用地通过功能转变改造为城市居住、商业用地，产业用地面临逐渐流失的风险，实体经济发展空间受到严重挤压。

另一方面，则是长期以来，自下而上以村镇为主体的发展模式造成产业用地布局破碎、使用低效、存量规模巨大。根据全市的产业用地摸查数据，佛山市现状产业用地占建设用地比例达35%，产业用地比重高于国家标准。

除了严格管理棕线之外，办法也出台了不少鼓励措施。如鼓励创造条件优先完善城市棕线内产业历史用地手续；鼓励根据产业项目的产业类型、生命周期、项目规模等因素，灵活选择弹性年期出让或先租后让的方式，降低企业用地成本和持有成本。另外，土地使用权人对产业用地进行改建、扩建和利用地下空间，改造后增加容积率、建筑密度的，无须补交土地出让金等。该方面其实允许各区可根据上位要求，自行制定实施细则。

先行：顺德划定产保区，释放产业发展空间

2017年3月29日，顺德区第十六届人民代表大会第二次会议闭幕，大会通过了《关于佛山市顺德区人民政府建设产业发展保护区暨整治提升村级工业园区报告的决议》。这是全国范围内，首次明确提出“产保区”概念，敢为人先的顺德人再次在城市升级和产业转型改革中走在前列。

在完成了“产保区”的概念规划后，2017年5月11日，顺德召开产保区示范园建设工作会议，由区长牵头与十个镇街签订了产保区示范园建设责任书，要求园区建设采取园长责任制，各个镇街的镇长、主任将充当园长，负责落实各项工作。同时，顺德将加强财政支持力度，加大资金投入，加快与社会资源对接，计划通过5亿元作为杠杆撬动不少于100亿元的产保区创建基金。

2017年底，《顺德区产业发展保护区划定方案》正式出炉，共划定产业发展集聚区74个，面积25.63万亩，其中产业发展保护核心区总面积18.14万亩，占所有工业用地总面积的73%。各镇街中，北滘、容桂、勒流、杏坛面积最大，均超过了2万亩。此外，方案还针对“底线保护”以外的产业用地进行规划，分为产业发展过渡区和产业发展整治区，借此实现对全区产业用地的“全面管控”。

村级工业园

三年整治提升计划

顺德任务“最重”

去年，佛山将村级工业园整治纳入城市治理三年行动计划。今年市委十二届五次全会提出全力推进村级工业园整治提升，促进城乡经济社会高质量发展。以“打造面向全球的国家制造业创新中心”为目标的佛山，正在加快构建“一环创新圈”，更明确了把村级工业园作为释放产业发展空间的重要突破口。

昨日印发的《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018- 2020年）》（下称《整治方案》）提出，将加强市级统筹力度，市各职能部门进一步研究和明确本部门关于村级工业园整治提升的实施标准，结合地方实际情况，制定具有科学性、操作性的操作细则，指导各区开展整治提升工作。

南海需改造面积最多 顺德任务最重

《实施方案》对“村级工业园”给出明确定义，是指面积在2公顷或以上的成片集体工业用地，面积在2公顷以下的集体工业用地视为零散用地。根据市国土规划局开展的前期调查，全市共有1025个村级工业园及11平方公里的零散集体工业用地，总用地规模约207平方公里。其中有超过一半在南海区，高达125.97平方公里；其次分别为顺德区49.37平方公里、禅城区18.22平方公里、三水区7 .99平方公里以及高明区5.72平方公里。

根据《实施方案》里2018-2020年各区村级工业园整治提升任务分配表，佛山市需要在2018-2020年间共整治提升23.06平方公里的村级工业园。任务分配至各区，南海区最多，高达11.95平方公里；其次分别为顺德区7.73平方公里、禅城区1.92平方公里、三水区0 .96平方公里以及高明区0 .50平方公里。

值得一提的是，若按照整治面积占比来排名，则是顺德区任务最重。顺德区需要整治提升15%的区内村级工业园；三水区需要整治提升12%、禅城区10 .5%、南海区9.5%以及高明区8.7%。

佛山出台首部量化指标文件指导升级

昨日随着《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018-2020年）》一同公布的，还有《佛山市村级工业园整治提升实施标准》（下称《整治标准》）。《整治标准》算得上是佛山首部明确对村级工业园整治提升提出量化指标的文件。

根据《整治标准》，佛山市域范围内的村级工业园用地根据相关规划要求，分为“拆除重建”、“综合整治”、“复垦复绿”、“功能转变”四大类，除了“功能转变”类，其余三类有着不同的改造目标以及验收标准。

以“拆除重建”类为例，其验收标准由环保验收标准、消防验收标准、安全生产验收标准、国土规划验收标准、住建验收标准及招商验收标准六类构成。在消防验收标准中，参考了现行的消防规范，多项标准相关数值十分精确。根据《整治标准》，“拆除重建”类村级工业园需要符合“厂房的安全出口应分散布置，其安全出口的数量不少于2个，相邻2个安全出口最近边缘之间的水平距离不应小于5米。”或是“厂房内应配备室内消火栓，两个消火栓间距不应大于30米，且配备一盘25米水带，消火栓口动压不应小于0 .35Mpa”等标准。

统筹：南都记者 路漫漫