【提要】

空间规划管理权的整合，将推进空间规划体系的建立，从原来的“多规争一”走向“多规并一”。对城市总体规划编制变革的实践进行了研究，提出应放弃门户之见，在“多规”的编制力量、管理部门“合一”的背景下重新考虑城市总体规划（或者是城乡总体层面的规划）的转型。在对实践进行总结的基础上，对未来的变革思路进行了思考，提出改革建议：在空间的资源观与理论范式方面，应围绕资源的发展权重构规划事权，应从技术理性走向多元协调；在规划的政策性与成果表达方面，应加强规划的战略与政策研究使之真正发挥引领性，在成果的表达方面应体现政策性与逻辑性；在编制的组织与控制方法方面应加强各方面力量的协同性，在控制方法上应注重结构性与层次性。

【关键词】

空间规划改革；城市总体规划；理论范式；成果表达；编制方法

空间规划改革是基于生态文明体制改革的重要制度设计。2012年11月中共十八大就提出了提出大力推进生态文明建设，优化国土空间格局；随后2013年11月中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出国家治理体系现代化，建立空间规划体系；2013年12月中央城镇化工作会议提出建立空间规划体系，推进规划体制改革；2014年12月中央经济工作会议要求加快规划体制改革，健全空间规划体系；2015年9月中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》明确提出了空间规划体系，要求构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。并指出空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。从提出、建立再到推进、明确，思路越来越清晰。

2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，将国家相关规划管理的职能整合，由自然资源部负责建立空间规划体系并监督实施。对于国家空间规划改革推进了一大步，对于近年来的“多规合一”提供了体制的保障。未来空间规划的体系、城市总体层面规划的名称都还存在很大的未知数。但无论是以空间规划统筹现有各个规划，还是以多级空间规划代替现有规划。城市总体层面的规划工作始终将会存在，而且工作方式也将会发生较大的变化。

01  空间规划体系建立前的改革与探索

多规合一

在城市总体层面存在着多个规划，这些规划的目标、规划理论、编制方法和实施途径互相交叉冲突，实施和协调难度大。事权分立所导致的分头规划和分散规划与综合规划的结构存在着内在的矛盾，于是各个规划都采取了超出事权的规划延展这一方法作为应对。规划的编制倾向于综合性与全局性，而规划的管理（即核心内容） 则基于事权来界定……这种差异在事权分立的背景下又导致各部门对规划空间权力的争夺（许景权，沈迟，胡天新等，2017）。

近年来，在地方政府的推动下开始推行“多规合一”实践，但存在条块分割的政府管理体制、规划法规依据不一、规划期限和发展目标差异以及规划编制技术标准不同，难以达到协调和协同的目的。2014年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定28个市县为全国“多规合一”试点。“多规合一“试点工作结束后，中央财经领导小组办公室的领导对四部委的试点，似乎不太满意，觉得四部委试点还是把部门的东西看得比较重（孙安军，2018）。各个部门试图用自己的规划去合别的部门的规划。

城市总体规划改革与试点

城市总体规划一直进行着改革，2006~2008年以《城市规划编制办法》和《城乡规划法》的颁布为标志，城市总体规划的编制形成了较为稳定的范式，但很快又得到来自各方面的压力，开始了一轮又一轮的改革。2017年住房城乡建设部选取江苏、浙江两省和沈阳、长春、南京、厦门、广州、深圳、成都、福州、长沙、乌鲁木齐、苏州、南通、嘉兴、台州、柳州15个城市进行城市总体规划编制试点。试点经验的总结是要转变规划理念、承接国家责任；实现统筹规划，整合各类空间性规划，形成“一张蓝图”；推进规划统筹，建立规划编制与管理信息平台，实现规划统筹空间资源保护与建设；明晰政府、市场的事权边界和各级政府的事权边界，优化刚性内容传递，推进存量用地盘活（董珂，张菁，2018）。这些结论其实很多早就有共识，关键是由谁来做，怎么做。

总结近年来的总体规划改革，有学科、事业发展的自我完善，有面对社会质疑的自我证明，有面对上级审批部门要求的无所适从，也有在“多规”混战中的越位与防守。总体规划的改革往往是反复强调“我很科学”、“我很重要”，但别的规划的长处在哪里很少分析。空间规划管理权的整合，使得可以放弃门户之见，在“多规”的编制力量、管理部门“合一”的背景下重新考虑城市总体规划（或者是城乡总体层面的规划）的新范式。

02  理念丨空间的资源观与理论范式的转换

规划事权的核心：资源的发展权

城市总体规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。围绕公共政策的属性，城市总体规划进行了一系列改革探索，政府事权成为总体规划改革的主线之一，划分的建议是中央政府应重点把握涉及全局和长远发展的战略要求等内容，省级政府应着力统筹区域协调和资源环境监管等内容，地方政府应负责具体的公共服务供给和建设用地布局等内容。但依据是什么，城市规划的的本质到底是什么，似乎不太清晰。

虽然城市规划的行政基础是法律赋予政府行使土地的用途管制权力，但城市规划者更关注于功能的合理性。相比于城乡规划，土地规划者对于权利给予了较高的关注度，《土地管理法》在总则之后就明确了土地的所有权和使用权。对于土地发展权这个在土地上进行开发的权利的系统研究，基本上是土地规划的研究范畴。城乡规划职能纳入自然资源部，强化了空间的资源属性。在理念上要重视土地发展权。

林坚、徐超诣（2014）指出空间规划的实质性问题是土地发展权，并基于土地发展权的空间管制形成中国特色的空间规划体系。按照土地发展权形成条件的差异以及我国不同层级空间规划的管制特点，我国存在两级土地发展权体系：一级土地发展权隐含在上级政府对下级区域的建设许可中。二级土地发展权隐含在政府对建设项目、用地的规划许可中，其使用是地方政府将从上级所获得的区域建设许可权进一步配置给个人、集体和单位的过程。所谓“责任规划”、“责任边界”，强调基于国家利益和公共利益进行空间管制安排和土地发展权配置，侧重于自上而下的“责任”分解和“责任边界”控制；所谓“权益规划”、“权益边界”，强调在考虑土地权利人利益的基础上，对个体开发行为进行引导和限制，关注土地发展权价值的合理显化。责任的赋予由上级政府赋予或认可，本级政府主要对于开发行为进行控制引导。基于土地开发权的上下级事权划分显然更具有逻辑性与说服力。

同时，由于土地存在着复杂的权属关系，编制规划时应充分尊重公众和利害关系人的合法权益。规划师应抛弃过去的理想化的技术理性思维，规划的过程是各个利益相关者之间博弈的过程，规划师要从理想主义的设计师转变为各方利益的协调者。

规划理论的转变： 从理性到多元协作

城市规划的主要规划理论随着经济社会的变化有了很大的转变，从理性规划理论到倡导性规划、到协作式规划理论，对于空间管理的范畴和意义也不断更新。虽然倡导行规划、协作性规划的理论早已深入人心，但在“多规争一”的阶段，由于理性主义方法论所强调的科学主义、现代性、技术理性，使其成为成为标榜城市规划科学、系统和理性的工具。吴志强（1986）在30年前即指出，城市规划要从单项封闭的思想方法走向复合发散的思想方法；从最终理想状态的静态思想方法走向动态过程的思想方法；从刚性的思想方法走向弹性规划的思想方法；从指令性的思想方法走向引导性的思想方法。但从21世纪以来的总体规划实践来看，原来的问题不但少有改善，甚至有所加强。

在统一体制的“多规并一”状态下，可以实现从功能理性向关注社会文化的倡导性式、协作式范式转换。只有这样才能制定出符合某一时期社会发展特色、体现社会发展特征、并致力于解决社会主要矛盾和问题的空间规划策略。

城市规划作为一种统筹安排城市资源以应对不确定性的面向未来的工作，要处理目标不确定和（或）方法不确定的问题，需要转变研究范式。情景规划以其合理的描述、广泛的参与、持续的监测更新很好地解决了上述问题，成为规划领域应对重大不确定性问题的主要方法。情景规划扩大了规划人员的研究思路和视野，打破了规划编制的固有模式和程序，增加了许多易被忽视的信息，从而使得规划决策更加务实、灵活、富有弹性（郝磊，宋彦等，2012）。

03  内容丨规划的政策性与成果表达的改进

规划的战略与政策：从工具到引领

规划学者曾反思城市规划在宏观层面的战略思维能力未见显现（杨保军，2010）。随着改革开放后20多年的快速发展，城市规划学科、城市规划实践跳出了纯粹物质空间的范畴。在规划实践中，城市发展战略规划的兴起可以视为规划界对当时城市发展现实需求的积极有效的回应。从2000年起，以广州城市总体发展概念规划为代表的战略规划在众多大城市兴起，城市总体规划跳出了计划经济的束缚，进行“独立”的“畅想”。这一点得到了地方政府的充分肯定，但战略规划这一自下而上的创新几乎完全代表了地方政府的价值取向，成为了发展的工具受到学者及上级政府的诟病。同时这一战略主要围绕着空间问题展开，在内容上也不够全面。另外由于城市规划师缺乏经济、社会的专业知识，实力强的规划设计单位通过引进人才、外包专题研究等方式得到解决。但总的来说在知识储备、理论体系、技术方法等方面还存在一定得差距。较难发挥真正的引领性。

在战略规划盛行之时，引领风潮的上海并未编制过完整的城市战略规划，但上海在1984年就开展了“上海经济发展战略研究”，1994年前后开展了迈向21世纪的上海——1996—2010年上海经济社会发展战略研究等。这些研究都是以市政府牵头，由全国、上海的科研单位完成的，为上海发展提供了许多重要战略决策和政策建议。内容都融入到了同期的城市总体规划编制中。与新一版上海城市总体规划（简称上海2035）同步，上海也开展了发展战略研究，单从成果的“战略框架”来看，其内容、视角、研究主体均与城市总体规划中的战略研究有很大区别（表1）。只有进行全面的、科学的战略研究，才能真正发挥总体规划的引领作用。“上海2035”建立了目标——策略——机制的有机整体，科学确定未来发展的远景与目标，并通过策略与机制形成具体的空间政策，真正体现总体规划的战略性引领与政策引导。

规划成果的表达：公众性与引领性

2008 年《城乡规划法》颁布前后的政策文件以及全国人大和住建部对该法的解释中，明确地将城乡规划界定为公共政策。但这两方面在这些年的实践中并未有较好的绩效，由行政权力分割所导致的各类规划之间的矛盾被进一步激化。这种激化既是因为延续计划经济体制下政府职能的划分方式引发的，也是对城乡规划作为公共政策定位的挑战（孙施文，2017）。而城市总体规划由于编制习惯的影响，“战略导向”和“政策载体”功能显现不够，具体表现在总规图纸受“实施蓝图”思维的影响，在表达工程类要素方面较为完善，但又过于追求精准化，同时缺少“公共政策”的图示化表达与空间落实。文本与图纸显得极为“专业”或“技术”，既不能很好地表达规划的公共政策意图，同时其“公众界面”也很差，很不利于公众参与（赵民，郝晋伟，2012）。同时在成果的逻辑结构上，按照内容的分类形成的表达体系明显缺乏逻辑性，而要素间简明的逐层递进式线型逻辑不但有助于实现各要素之间的功能联系，而且也符合人们的阅读习惯，有利于城市规划政策的表达（张昊哲，宋彦，陈燕萍等，2010）。近年来战略规划也比较多的采用目标导向、问题导向的逻辑结构。

相对于城市总体规划的技术性思维，国外总体规划层面的规划及发改委主导的规划在表达技术方面有成熟的经验。在《国家新型城镇化规划》发布之前，住建部组织编制并发布了《全国城镇体系规划》，某种程度上来讲，两个规划具有“同质性”，但在表达上有很大的区别。相比城镇体系规划的描述型表达方式，新型城镇化规划倡导型的表达更有利于政策内容的表达与传播。从目录上即可了解新型城镇化规划的主要政策导向（表2）。

“上海2035”总体规划进行了成果体系及表达的创新，报告形成了以目标导向为逻辑的文本结构，由六大部分内容：一是“概述”，简要说明总体规划的定义和作用、编制特点和过程以及成果构成；二是“发展目标”，阐述上海进入21世纪的建设成就、面临的瓶颈问题，展望未来城市发展趋势，提出上海建设全球城市的目标内涵，是规划编制的总纲领；三是“发展模式”，确立“底线约束、内涵发展、弹性适应”等作为规划导向，明确规划理念和方法的转变；四是“空间布局”，从区域和市域两个层次明确上海未来的空间格局，是规划的核心内容；五是“发展策略”，分别从建设创新之城、人文之城、生态之城三个分目标出发，整合了综合交通、产业空间、住房和公共服务、空间品质、生态环境、安全低碳等领域的重点发展策略；六是“实施保障”，从实现城市治理模式现代化的角度，探索规划编制、实施、管理的新模式（张尚武，金忠民，王新哲等，2017）。

“上海2035”还专门进行了“空间图示专题研究”，就图纸的表达部分进行了针对性的研究，提出建立多尺度的图纸表达体系、基于政策区划分的多要素叠加表达方式、基于结构性用地的土地分类方法、符号建构与可视化表达（上海同济城市规划设计研究院，2015）。詹运洲等（2015）总结上海历版总体规划总图及境内外经验，提出规划图纸应向宏观战略维度延伸——加入空间战略类图纸、向多规衔接维度延伸——加入底线控制类图纸、向实施保障维度延伸——优化实施管控类图纸。成果图纸表达改变了原有总体规划过于追求准确和工程性的表达方法，采用更能体现总体规划战略性和政策性意图的示意性和结构性的表达方式。在用地表达方面，改变以具体地类为主的表达方法。采取政策性分类，或者政策性分类与功能性分类相结合的方式（张尚武，金忠民，王新哲等，2017）。

04  方法丨编制的协同性与控制体系的建构

规划编制的组织：协同性与参与性

城市规划编制办法明确编制城市规划，应当坚持政府组织、部门合作，但在具体操作中，却是规划部门组织，委托设计院编制、其他政府部门在现状调研及规划审批中提意见。2017年住房城乡建设部的总体规划试点的具体要求第一条即是“坚持政府主导，落实城市人民政府在城市总体规划编制实施中的主体责任”。可见这一问题始终未得到解决。国民经济和社会发展规划则已经形成了成立规划编制领导小组，深入开展调研，广泛听取意见，梳理形成规划基本思路，各部门按照整体思路协同编制的技术路线。

通过对于总体规划层面的“多规”分析，各种规划各具优势，各类编制技术力量也各有所长，统一的空间规划体系下，各类编制力量应有开放的心态和相互合作的意识，取长补短，形成系统、协调、高效的技术力量。

公众参与作为一项正式的制度安排已经纳入到城市规划的工作程序中，但基本都属于批后发布接受监督，如何在规划编制阶段建立公众意见有效表达的途径，健全多方利益平衡的机制在很多城市都进行了有益的探索，但在城市规划制度层面亟待解决。

“上海2035”规划编制秉承“开门做规划”的理念，构建了社会各方共同参与的工作格局。政府、市场、社会的协同：政府由传统的兼任组织者和决策者双重角色，转变为更加侧重组织市场、社会和专业力量等多元主体参与，共同发挥决策作用。管理部门的协同：上海2035在启动之初成立由市委主要领导任组长、市政府主要领导和分管领导任副组长、市政府40个部门和16个区共同组成的编制工作领导小组。成员单位包括市发展改革委等8个部门，紧密参与了规划编制过程，这一组织架构促成了规划编制过程中政府部门间、上下级政府间的协同。编制单位的协同：在规划编制之初，委托来自10所高校的40个研究团队开展18项战略专题研究，全市22个委办局牵头开展28个专项规划，各项研究成果为总体规划提供重要支撑（庄少勤，徐毅松，熊健等，2017）。

规划控制的方法：结构性与层次性

城市整体结构的组织与安排、城市各项要素之间关系所进行的统筹是体现城市总体规划引导城市发展的重要方面。目前总体成果过于关注具体的土地使用的刚性控制，缺乏结构控制的思路，不仅难以适应市场化环境带来的不确定性和动态性，更无法发挥总体规划的战略引领作用。为了维护规划的权威不断地将法定规划的内容和管控的方式简化为一些“线”（如蓝线、绿线以及城市增长边界线等）和数字，这些看上去要强化规划控制作用的做法，却是在瓦解规划的本质特征，弱化其效用的（孙施文，2017）。

董珂、张菁（2018）分析了由于规划督察的“不合理”状况倒逼的“逆向式改革”所形成的不合理的规划编制技术路线，如为应对督察，将控规的强制性规定反馈到总规中思维“逻辑倒置”现象，将总规形式化和工具化，事实上削弱了总规的权威性和严肃性。指出一个逻辑合理的规划，必然是一个战略性、结构性、保持适度弹性的规划，通过给下位规划提出“条件”，为下位规划的“清晰化”预留空间。一个符合逻辑的空间规划体系，必然是一个逐步清晰化的链接过程。

正在进行的总体规划改革要求建立数据平台，对总体规划内容的深度、精细度、准确度提出了新的要求，但一直没有形成明确的制度安排。目前被拿来做样板的广州、厦门、武汉、上海等城市也是因为已经形成市区的全覆盖，信息化基础较好不具有代表性。一般城市虽然在总体规划中有城镇体系、村镇体系的内容，自上而下是层层嵌套的，但在具体的编制中确实各自为政，无法形成层层递进的空间体系。反观土地利用总体规划，已经形成了成熟的分级编制、建库的管理制度。通过省级定任务——市级分解，控制中心城——县级划定扩展边界——乡镇定线的方法逐级落实到位（表3）。

“上海2035”建立了覆盖全域的空间规划体系，大量的内容在总体规划层面仅作结构性表达，通过《分区指引》形成了“刚性”的传导，而这个刚性更多体现在结构性层面，而非一般理解的“一张图”一插到底。同时作为规土合一的上海，已经形成了较为成熟的规划传导体系，即使是各类“刚性”控制线也是通过“市、区县和镇乡”不同层次规划予以法定化，在市级层面为结构线、区级层面为政策区控制线，地块图斑的精准落地只在镇级规划中落实。

05  结语

目前国家空间规划体系正在构建中，城市总体规划以其全局性、综合性、空间性决定了其应当占有主导地位，城市规划师因其对整体的协调能力、多学科知识的支撑能力、对于空间认识与把握的能力决定了其应当成为城市总体规划编制、管理的主导力量。

城乡规划应取长补短，加强与相关专业、相关规划的衔接，改变工作方法，但更重要的是坚守自身的核心理念与技术传统，为城乡发展、城乡空间提供有效的战略指引与管控。

本文来源： 城市规划学刊，更多完整深入阅读请至《城市规划学刊》2018年第3期。

王新哲

上海同济城市规划设计研究院

中国城市规划学会城市影像学术委员会秘书长