崔功豪

南京大学建筑与城市规划学院教授

在中国长期的农业大国、农村大国的社会背景下，小城镇作为广大乡村的政治经济文化中心、商品交易场所、公共服务设施集聚之处，无疑在乡村乃至国家发展中起着十分重要的作用，县城和建制镇掌控了乡村发展的总体格局。1949年以来，国家始终重视小城镇的发展，毛泽东接见外宾时指出“还是小城镇好”，更成为中国城市发展的重要指导思想。而在文化大革命中，由于对城市认识的偏见，在“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”的思潮下，在城市知青下乡、干部乃至居民下放的同时，小城镇也出现撤镇、废镇乃至毁镇的现象。1978年改革开放以来，国家依然把农业放在首位，关注小城镇发展，历年的中央一号文件都与农业和小城镇有关。概括小城镇发展之路，其地位作用、发展态势、发展路径大致可以分为三个阶段。

从1978年至80年代，是小城镇积极发展时期，也是中国小城镇的黄金时期。随着农村经济改革的推进，农业发展、农村经济活跃，乡村企业兴起，在短缺经济的工业化初期，小城镇成了农村乃至整个国家经济的重要支柱。作为乡镇企业的承载地和村办工业运销中心的小城镇得到很大发展，成为农村人口就业的重要场所。1983年著名的社会学家费孝通先生发表了《小城镇大问题》及继后的《小城镇大战略》，更推动了小城镇发展热潮，大大提高了小城镇的地位。而1984年建制镇标准的调整，使小城镇数量大幅度增加（1982—1990年建制镇数量从2678个剧增至14539个），是全国发展最快的城镇类型。以乡镇企业为支撑的小城镇道路也成为中国城镇化的特色而走向国际交流，例如，上世纪80年代，建设部规划司俞德寅先生曾赴日本名古屋参加联合国区域研究中心召开的会议并作了发言。小城镇发展也受到中央的重视。1978年国务院召开的城市工作会议就确立了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针。1980年全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模、合理发展中等城市，积极发展小城市（包含县城和建制镇）”的方针，嗣后的六五、七五及1989年《城市规划法》均延续了这个精神，只是在“控制大城市规模”前增加了“严格”两字。但是，由于乡镇企业存在规模小、产业层次低、产品质量差、效益少，且占地多、污染重、布局散乱、基础建设浪费大等问题，因而广受诟病。相应地，小城镇发展也进入低潮。

上世纪90年代至本世纪初，是小城镇重点发展时期。随着城市经济体制改革、邓小平南方谈话、改革开放推进、外资进入、沿海经济特区和开放城市的建立，各级城市特别是东部发达地区城市发展加速。为强调中心城市的带动作用，浙江和江苏两省率先提出加快大城市发展，提高小城镇发展质量。尽管中央仍坚持小城镇发展政策，推出小城镇战略，也通过户籍制度改革，以及撤乡建镇、乡镇合并、建设工业园、集中村级工业向镇集中等措施，使小城镇取得一定发展，规模和经济实力有所增强，但整体上已不是数量的扩张，而是把提高小城镇发展质量放在重要位置，提出“有重点地发展中小城镇”（2001年“十五”计划“重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇”）。特别是提出大力发展县域经济后，县城、重点镇、中心镇成为小城镇发展的方向和重点。中国小城镇发展也引起国际学术界的注意。1995年，由我和美国阿克伦大学马润潮教授（华裔）联合，以“中国自下而上的城市化研究”为题的中美合作项目，向美国鲁斯基金会申请资助获批，由两国8个高校（美3中5）和2个中国科研与规划设计机构，历时3年，共同开展东中西9省区40多个建制镇的调查研究，对中国小城镇在城镇化进程中的地位作用及其机制做了科学的论证。其成果分别发表于中美高级学术刊物。

本世纪以来，是小城镇协调发展时期。随着改革开放的深入、全球化的推进、现代工业体系的建立和服务业的发展、城市开发区新区的设立、城市户籍制度的开放，城市成为人口、企业、资金等要素的集聚地，中心城市和大城市获得迅速发展，发挥着社会发展的引领作用。城市的协调发展成为中国城市健康可持续发展的关键。1998年中共十五届三中全会已提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求。目前，中国城市发展已从发展中心城市到以中心城市为核心，依托特大城市形成城市群推动大中小城市和建制镇协调发展的新阶段。小城镇在中央新农村建设和解决三农问题各项政策支持下，通过产业提升、对外合作、企业改革，也获得发展和进步。部分小城镇经济发展已达城市水平，也具相当人口规模（据资料，2013年全国有大于5万人口以上的小城镇973个——叶裕民），但总体而言，由于发展潜力不足、产业布局分散、基础设施和公共服务设施水平差、就业岗位少、和大中城市缺乏有效的产业联系，对农村转移人口缺乏吸引力。因此，小城镇也只有走协调发展道路，才能获得应有的发展。

当前我国已进入创新发展、转型发展的新时期，小城镇也面临新的发展背景、新的形势、新的要求，包括：（1）新型城镇化道路，城乡统筹、城乡一体的要求，乡村振兴战略；（2）东部及大城市产业结构调整、产能转移的形势；（3）大城市高新技术产业升级对就业者的文化需求和吸引人才政策；（4）中西部地区内生动力的增强，人口回流和就地城镇化的新态势；（5）现代交通和通信条件支撑下的时空距离的改变；（6）互联网和移动通讯技术支撑下的电商和淘宝村的出现；（7）大范围旅游休闲和回归自然、怀念乡愁的人们对生活和居住环境的新需求；（8）农业产业化、特色镇的建设等等。这些均对资源配置、资金分配、产业布局、人口流动、农业人口转移带来深层次的影响，这些都为小城镇发展带来新的机遇和挑战。小城镇将如何响应，如何应对？新的中国小城镇发展之路何在？需要我们认真思索，也在此求教于各位学界同仁。