大城市管理如何深入到方方面面？

改革开放初期，上海的城市建设面临严重欠账的局面，各项工作处于高度集中和统一的状态。建设管理各项权力大都集中在市级管理部门，未充分发挥区县的积极性。

40年来，上海持续推动建设管理体制改革创新，通过“以建设为主”，下放事权，推进形成市区“两级政府三级管理”、郊区（县）“三级政府三级管理”的城市管理格局。积极下放管理权限，为上海特大型城市分级管理体制的形成做出了积极贡献。

“两级政府、三级管理”模式建立

回首40年来，上海城市建设和管理体制改革，大体可分为4个阶段。

第一阶段，从二十世纪70年代末到80年代末，是改革开始探索起步期。为调动区县政府的积极性，1984年，上海市政府批转《关于调整城市建设若干问题的市、区分工的意见》，1985年，上海市政府又批转《关于市政建设管理体制改革的若干意见》，市建委和相关管理局向各区下放住宅规划、房产、市政、环卫、园林管理等部分事权。

1988年以后，上海又相继下放规划、土地、环保及城市综合开发等方面的部分事权，并明确市与区县两级政府在建设管理等方面的职责分工，形成城市分级管理构架的雏形。

第二阶段，二十世纪90年代，改革进入全面突破期。按照建立社会主义市场经济体制的目标，围绕上海建设“一个龙头、三个中心”的要求，城建领域“以建设为主”，管理事权进一步下放，推进上海形成市区“两级政府三级管理”、郊区（县）“三级政府三级管理”的城市管理新格局。

1992年和1993年，上海市建委进一步向区县下放权限。在规划管理方面，各区县政府负责地区和路段的详细规划编制等。固定资产投资管理方面，区县负责3000万元以下项目和利用外资项目的审批。

房屋管理方面，区县负责16项业务审批和日常管理业务。土地管理方面，区县审批办理辖区内一定量土地划拨、征用、使用和县域范围集体土地征用、国有土地划拨。建筑业管理方面，在全市统一归口下，区县负责辖区内相关业务管理。

环保管理方面，区县对辖区环境保护负责，全面落实年度定量考核目标。在下放管理事权的同时，对区县机构的设置进行相应调整，形成建设领域“两级政府两级管理”的构架。

按照1996年上海市城区工作会议部署，进一步下放规划、市政设施管理事权，并筹建街道综合执法队伍。上述城建领域管理体制改革的举措，促进了上海市区“两级政府三级管理”、郊区“三级政府三级管理”模式的建立。

进一步做大做强网格化管理

第三阶段，从2000年到2010年，上海抓住举办世博会契机，改革发展到深化完善期。

按照精简统一效能的原则，上海先后完成了水务、绿化、环卫（行政执法）、城市交通和建设交通委行政机构调整。政企分开、政事分开、管办分离“三位一体”综合改革取得突破性进展。成立城市管理行政执法局，上海基本建立市、区、街道三级城管综合执法体系和网络。“12319”城建服务热线的建立，城市网格化管理在市中心城区全面推行，加强住房保障体系建设等。

从2005年开始，上海学习借鉴北京市东城区网格化管理经验，利用信息技术等手段，探索推广城市网格化管理，出台《上海市城市网格化管理办法》（市政府令第4号）等文件，形成了与“两级政府、三级管理”相适应的管理体制。

市级机构主要负责建章立制、统筹协调、指挥监督，解决重大问题、把握发展方向、推动全市工作；区级机构主要对街镇机构进行指导监督，协调督促条线部门尽职履责；街镇机构主要是及时发现问题、有效解决问题，切实维护城市的安全、干净、有序。

目前，全市已构筑了市、区、街镇、村居四级网络的管理工作机构和信息平台，形成了“1+16+214+5902”城市综合管理非紧急类监督指挥体系（1个市数字化城市管理中心、16个区网格化综合管理中心、214个街镇网格化管理中心、5902个居村工作站），具备了对上海公共空间范围内城市管理问题从发现到处置实施监督指挥的能力，实现了城市常态长效管理的模式创新。

第四阶段，从2010世博会后至今，坚持“管理为重”，改革进入新阶段。

上海努力延续世博期间的做法经验，以抓机制健全、抓制度完善、抓重大活动、抓创新实践为重点，强化了城市综合管理和综合交通管理职能。特别是，大力推进社会治理创新、加强基层建设，推动城管执法、房屋管理和绿化市容等机构和力量下沉街镇。进一步做大做强网格化管理，基本形成全市“一张网”，覆盖市、区、街镇、村居四级网络的管理工作机构；完成了上海道路和公共区域照明体制改革，建立了长效管理机制等。