昨日，深圳市规土委官网正式发布《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》（以下简称《总体规划》）的征求意见稿，针对深圳市城中村居住用地划定了综合整治分区范围。综合整治分区划定的对象总规模约99平方公里，被列入2018-2025年的7年规划内的深圳全市综合整治分区共计55平方公里，该范围内的用地不得纳入拆除重建类城市更新单元计划、土地整备计划及棚户区改造计划。有业内人士分析称，城中村改造模式正在从城市更新逐步拓展到土地整备利益统筹、农地入市、综合治理，改造的重心从大拆大建逐步转向综合整治，城中村的城市更新市场生态正发生变化。

宝安、龙岗城中村综合整治分区规模“领跑”全市

今年5月底，有报道称深圳市规土委签发了《关于开展城中村更新模式分区划定工作的通知》（下简称《通知》），要求各区政府6月7日前完成城中村更新模式分区划定。《通知》明确了福田区、罗湖区和南山区综合整治分区划定比例不低于75%，其余各区不低于54%。对此，建纬律师事务所高级合伙人贺倩明称，从规划现状条件来看，原关内片区的城中村城市化的程度要优于关外片区，无论是容积率还是规划程度还是建筑现状条件都相对更优，拆迁难度也更大，综合考虑更适合综合整治。关外片区城中村条件相对较差，现状容积率和土地利用率都较低，有的城中村甚至还有大量的老屋村、破瓦房，消防设施等配套未到位，所以适合拆除重建类的更新方式的区域相对更多。

记者查阅《总体规划》此次公布的《城中村综合整治分区范围图》发现，在空间分布方面，《总体规划》与先前被爆出的《通知》基本保持一致，宝安、龙岗的城中村综合整治分区规模“领跑”全市，分别为1612公顷和1487公顷；龙华、光明、坪山紧随其后，分别为860公顷、418公顷和409公顷。原关内四区城中村综合整治分区范围最小，福田为127公顷、罗湖为135公顷、南山为182公顷、盐田仅有12公顷。

官方定调“综合整治为主”，是否会成为市场“镇定剂？

《总体规划》提出，划入综合整治分区范围的城中村居住用地，不得进行大拆大建，除规划公共利益和用地清退外，不得开展拆除重建工作。同时，《总体规划》也提出综合整治分区划定后，随着城市的不断发展和变化，可以在规划中期，在保证综合整治分区总规模不减少的前提下，对于经充分研究论证确需开展拆除重建的项目，可通过占补平衡的方式调出综合整治分区。

有业内分析认为，按照《总体规划》要求，列入城中村综合整治分区的村，在2025年前不得纳入城市更新单元计划、土地整备计划及棚户区改造计划。可以预见的是大批城中村城市更新项目或将暂时搁浅。更有业内人士表示，该意见稿出台后对深圳城中村开放而言是一剂“镇静剂”。

也有声音表示，该政策并非凭空而出，市场早有预期，影响并不会很大。贺倩明表示，《总体规划》主要影响的是新立项的项目，“自2004年出台《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》以来，深圳的城中村改造政策不断完善和调整。改造的模式从城市更新逐步拓展到土地整备利益统筹、农地入市、综合治理，改造的重心从大拆大建逐步转向综合整治，市场已经对此趋势有所预判”。他表示，短期内会对深圳城市更新造成影响的是当前已经立项的700个城市更新项目，而这其中有相当一部分是拆除重建类的城中村的项目，原则上不需遵守《总体规划》，“这些项目现在本身还在路上，还没有进入市场，等这些项目进入市场，2025年都已经到了”。

解读

1 《总体规划》公布主要影响哪些方面？

专家：城中村改造释放的住房供应量或将减少

此次《总体规划》公布会将主要影响哪些方面？贺倩明认为，拆除重建类的城市更新项目的空间势必会受综合整治及土地整备利益统筹两种模式的推广而压缩，城中村内由拆除重建而释放出的商业和住宅的供应量将减少。而综合整治下，对存量物业的改造将会以长租公寓和政府的保障性住房为主，受容积率限制，并不如拆除重建项目释放出的住房供应量多。

但对已经完成立项的拆除重建类的城市更新项目而言，《总体规划》的实施并非是件“坏事”。贺倩明表示，未来城中村城市更新中，拆除重建的新项目将越来越少，“供应减少，价值升高，对已经立项的项目而言将是一大利好”。

回顾深圳过往城中村城市更新政策，2017年11月30日深圳就已出台《深圳市“城中村”综合治理行动计划（2018-2020年）》，该计划明确了城中村综合治理的时间表，提出了2020年7月底之前完成全市城中村综合治理的目标，各区也将陆续出台城中村综治理行动计划。对此，贺倩明认为“城中村分区划定方案”和“城中村治理行动计划”将从根本上改变城中村的城市更新市场生态，甚至也会对深圳市的整个城市更新市场生态产生深远的影响。

2　房价会否受到影响？

专家：综合整治更有利于降低广大中低收入家庭的居住成本

从大拆大建到综合整治，城中村改造释放的住房供应量减少的同时，是否会对楼市价格造成影响？住建部专家、深圳市房地产研究中心主任王锋表示，未来房价不是取决于新增供应量的大小，“深圳土地资源有限，新建住房难度很大，即便是城市更新，本身也处于两难之中”，王锋分析称，“指望增加房源供应实现居民低价买房解决居住需求难度很大，不如依靠在城中村城市城市更新的过程中，通过综合整治保留大量现有的存量住房，改善居住环境居住条件，同时稳定的租金的方式，这样更有利于从现实角度降低广大中低收入家庭的居住成本，提高营商环境。”

3　如何做好租金租赁市场的监管？

专家：政府可以补贴企业改造，但不能高端化

对于“以租为主”的综合整治而言，如何做好租金租赁市场的监管也是一道重要命题。对此，《总体规划》中提出，鼓励市场主体参与城中村综合整治类更新，由政府制定相关规则规范市场行为，实施过程中加强政府监督和规划统筹；政府相关部门应加强城中村租赁管理，要求企业控制改造成本，并参照租赁指导价格合理定价；改造后出租的，应优先满足原租户的租赁需求，有效保障城中村低成本居住空间的供应。加强市场秩序整治，严厉打击城中村租赁市场违法违规行为，将违法违规信息纳入信用信息共享平台。

对于这一方案，王锋建议，政府还可通过补贴的形式，引导企业进驻，并且稳住租金。但同时，他也强调，企业改造也要进行成本控制，“城中村改造不需要‘大改造’，要倡导微改造、小改造，产品定位不应该精细化、高端化”。

深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025） （征求意见稿）

深圳市规划和国土资源委员会 二O一八年

目录

第一章 总则

第一条 背景

第二条 编制依据

第三条 规划范围

第四条 规划期限

第五条 规划定位

第六条 规划目标

第二章 综合整治分区划定

第七条 分区划定目的

第八条 分区划定对象及其规模

第九条 分区划定原则

第十条 各区分区规模分配

第十一条 分区划定程序

第三章 分区管理及调整

第十二条 综合整治分区管理要求

第十三条 分区范围调整

第十四条 占补平衡方案

第四章 实施保障机制

第十五条 健全城中村更新管理机制

第十六条 优化城中村综合整治实施

第十七条 强化城中村租赁市场管理

第十八条 完善城中村政策保障体系

第五章 配套政策建议

第十九条 构建政府主导管理机制

第二十条 鼓励多方参与综合整治

第二十一条 明确综合整治相关标准

附图

第一章 总则

第一条 背景

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社 会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记对广东重要指示 批示精神，在市委市政府的领导下，从城市发展战略高度出发，以加快建设社会主义现代化先行区为目标，以提高城市发展质量和提升城市竞争力为核心，保留城市发展弹性，在特定时间内保留一定比例的城中村，合理有序开展深圳市城中村更新工作，逐步消除安全隐患、维护城市肌理、传承历 史文脉、保障低成本空间、完善配套设施、提升环境品质， 实现城中村可持续的全面发展，依据相关法律、法规和上层次规划的要求，编制本规划。

第二条 编制依据

1、《深圳市城市总体规划（2010-2020）》；

2、《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》；

3、《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲 要》；

4、《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》（粤国 土资规字〔2018〕3号）；

5、《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的 通知》（粤府〔2016〕96号）；

6、《深圳市城市更新办法》（深府令第211号）；

7、《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号）；

8、其他相关规划及标准。

第三条 规划范围

本规划研究范围为深圳市城中村用地，主要为原农村集 体经济组织和原村民实际占有使用的土地，包括已划定城中村红线范围内用地、非农建设用地、征地返还用地、旧屋村 用地以及原农村集体经济组织和原村民在上述用地范围外形成的区域，不包括国有已出让用地，但包括登记在原农村 集体经济组织的继受单位名下的用地。

规划范围为深圳市城中村居住用地。

第四条 规划期限

本规划期限为2018-2025年。

第五条 规划定位

本规划是落实市委市政府保留城中村的战略安排的专项规划，是指导各区（含新区，下同）开展更新单元计划制定及城中村有机更新工作的重要依据。

第六条 规划目标

全面推进城中村有机更新，逐步消除城中村安全隐患、改善居住环境和配套服务、优化城市空间布局与结构、提升治理保障体系，促进城中村全面转型发展，努力将城中村建 设成安全、有序、和谐的特色城市空间。

第二章 综合整治分区划定

第七条 分区划定目的

通过全面摸查全市城中村用地边界、用地规模、建设情况和改造实施情况等具体信息，合理确定保留的城中村规模和空间分布，给予市场明确预期；有序引导各区开展以综合 整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新（以下简称“城中村综合整治类更新”）。

第八条 分区划定对象及其规模

综合整治分区划定的对象是全市城中村居住用地，扣除已批更新单元计划范围内用地、土地整备计划范围内用地、棚户区改造计划范围内用地、建设用地清退计划范围内用地 以及违法建筑空间管控专项行动范围内用地。综合整治分区划定的对象总规模约99平方公里。

第九条 分区划定原则

综合整治分区应当相对成片，按照相关规划与技术规范，综合考虑道路河流等自然要素及产权边界等因素予以划定。 综合整治分区内单个地块面积原则上不小于3000平方米。 位于基本生态控制线、紫线、历史风貌区等城市控制性区域范围内的城中村用地，各区城市更新“十三五”规划明 确的不宜拆除重建城中村用地，不符合拆除重建政策的城中村用地，以及现状建筑质量较好、现状开发强度较高的城中村用地，原则上应当划入综合整治分区。

第十条 各区分区规模分配

规划期内综合整治分区用地规模为55平方公里，占比56%。其中福田区、罗湖区和南山区综合整治分区划定比例不低于75%，其余各区不低于54%，

具体规模见下表。

第十一条 分区划定程序

各区按照综合整治分区规模和原则，拟定辖区的综合整 治分区划定方案。市规划国土部门统筹汇总形成全市的综合整治分区划定方案，公开征询意见后报市政府批准。 城中村综合整治分区应建立地理信息数据库并纳入规 划“一张图”系统进行管理。

第三章 分区管理及调整

第十二条 综合整治分区管理要求

除法定规划确定的城市基础设施、公共服务设施或城市公共利益项目的用地、清退用地及法律法规要求予以拆除的用地外，综合整治分区内的用地不得纳入拆除重建类城市更 新单元计划、土地整备计划及棚户区改造计划。鼓励综合整治分区内的用地开展城中村综合整治类更新。规范引导各区在综合整治分区内有序推进城中村住房规 模化统租改造，满足条件的可纳入政策性住房保障体系。

第十三条 分区范围调整

因城市发展需要，各区可在规划中期对综合整治分区空间范围进行调整。综合整治分区空间范围调整应遵循“总量指标不减少，功能布局更合理”的原则，在做好总量占补平衡，保障各区 的综合整治分区总规模不减少的前提下，由各区政府按以下程序开展：

（一）区相关职能部门负责制定占补平衡方案。其中， 城市更新项目由区城市更新部门负责拟定综合整治分区占 补平衡方案；土地整备项目由区整备部门负责拟定综合整治 分区占补平衡方案；棚户区改造项目由区住建部门负责拟定 综合整治分区占补平衡方案。

（二）各主办部门将拟定的占补平衡方案在项目现场、 深圳特 区报或深圳商 报及部门网站上进行不少于10日的公 示后报区政府审批。

（三）各区审批通过后在项目现场、深圳特 区报或深圳 商报及部门网站上进行公告，并抄送市规划国土部门，纳入规划“一张图”系统进行动态维护。

第十四条 占补平衡方案

占补平衡方案应包括项目背景、必要性及可行性分析，调入及调出地块的具体情况（包括用地规模、空间范围、现状建设情况和规划情况等）。其中，调入调出地块应满足以下条件：

（一）调出地块应为由各区从严把关、充分研究论证、 科学决策后认为急需开展拆除重建类城市更新、土地整备和棚户区改造的城中村居住用地。

（二）调入地块应为位于划定对象内但未纳入综合整治 分区范围且单个地块大于3000 平方米的城中村居住用地。被调出城市更新单元计划、土地整备计划和棚户区改造计划 的城中村居住用地优先作为调入地块。

第四章 实施保障机制

第十五条 健全城中村更新管理机制

强化城中村更新统筹。以有机更新为理念，以综合整治 分区为抓手，统筹安排城中村拆除重建和综合整治，科学、规范、有序地指导全市城中村更新工作的开展。积极推进城 中村综合整治类更新，重点关注城中村安全隐患消除、居住环境和配套服务改善以及历史文化特色保留。

统筹多种存量开发实施手段。梳理城市更新、土地整备、棚户区改造之间的衔接关系，建立协调互促的城中村存量开发管理机制。以综合整治分区为抓手，通过协调多种存量开 发手段的实施时序，控制城中村改造节奏，促进城中村可持续发展。

第十六条 优化城中村综合整治实施

强化政府主导和统筹作用。一是由市城管部门牵头，按照《深圳市“城中村”综合治理2018-2020 年行动计划》及 其实施方案对全市城中村居住用地开展综合治理工作。二是并积极鼓励各区在综合整治分区内开展城中村综合整治类更新工作，涉及城中村综合治理的，区政府加大统筹力度有 效衔接城中村综合整治类更新。

完善市场主体参与机制。鼓励市场主体参与城中村综合 整治类更新，由政府制定相关规则规范市场行为，实施过程中加强政府监督和规划统筹。

强化城中村综合整治质量把关。加强城中村城市设计和建筑风貌控制，强化城中村既有建筑、新建建筑以及周边景 观环境、风貌、尺度、文化之间的协调。完善公共空间组织， 注重开敞空间的互联互通、开放共享。

加强经费支持。按照公平、公开、公正、效益的原则，由各区政府负责牵头制定相关规定，出台扶持资金，对综合整治分区内由政府主导实施的综合整治类等更新工作进行 资金支持。做到扶持资金实现计划管理，专款专用，切实实现资金保障目标。

第十七条 强化城中村租赁市场管理

加强城中村租赁市场监管。政府相关部门应加强城中村 租赁管理，要求企业控制改造成本，并参照租赁指导价格合理定价。改造后出租的，应优先满足原租户的租赁需求，有效保障城中村低成本居住空间的供应。加强市场秩序整治， 严厉打击城中村租赁市场违法违规行为，将违法违规信息纳入信用信息共享平台。

引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务。政府相关部 门应明确城中村规模化改造的要求和流程，通过计划引导、规划统筹、价格指导等手段，引导各区在综合整治分区内有 序推进城中村规模化租赁改造，满足条件的可纳入政策性住 房保障体系。经政府统租后实施综合整治类更新的城中村居住用房全部纳入政策性住房保障体系，进行统筹管理。

第十八条 完善城中村政策保障体系

由市规划国土部门牵头，加快城中村综合整治类更新政策制定工作，具体详见第五章配套政策建议。 由市住建主管部门牵头，加快制定城中村居住用房统租政策，修订完善深圳市出租房管理若干规定，允许政府对城 中村综合整治分区内产权手续不完善、但经济关系已理顺的 城中村居住用房进行统租并实施综合整治类更新，以及纳入政策性住房保障体系进行统筹管理。由市城管部门牵头，进一步完善全市城中村综合治理工 作配套政策，并与各区政府组织实施的城中村综合整治类更 新进行有效衔接。

第五章 配套政策建议

第十九条 构建政府主导管理机制

各区政府根据辖区城市更新五年规划和本规划的要求，制定城中村综合整治类更新单元年度计划，并根据年度计划一村一规划组织编制更新单元规划导则，指导更新单元规划 具体方案编制，保障城中村综合整治的有序推进和整体目标 的实现。

第二十条 鼓励多方参与综合整治

为提高市场主体参与的积极性，综合考虑项目现状建设情况及经济利益平衡，通过允许局部拆建、降低更新单元计划合法用地比例的准入门槛、减轻项目政策性住房配建责任、 简化局部拆建区域规划容积的测算规则等方式，多措并举，积极鼓励多方主体参与城中村综合整治。继受单位按照集体用地交易监管规则和程序，及股份公司章程和政府监管要求， 依法通过三资交易平台或公共资源交易平台公开引入项目实施主体。

第二十一条 明确综合整治相关标准 结合相关标准和城中村的空间特色，细化城中村综合整 治类更新消除安全隐患、完善配套设施的目标指标，明确 落实上层次规划和相关规划的设施类型。 参考农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定、棚户区改造政策、“二线插花地”棚户区改造搬迁补偿安置标准，从简化搬迁补偿安置标准分类、平衡更新单元内权利主体的 利益分配的角度，按照建筑的合法性区分，区别化制定城中村内的建筑搬迁补偿安置指导标准。

附图

1、城中村空间分布现状图

2、城中村综合整治分区范围