城镇低效用地再开发在全国推行两年，成效如何？

11月6日，自然资源部在其网站上发布了《关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报》，截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7省市已全面启动城镇低效用地再开发工作，已完成改造再开发项目l.48万个、面积约69万亩，约占认定总面积的11%。

根据自然资源部对我国560余个城市的调查显示，这些城市地均GDP从2010年的135.3万元/公顷提高到2016年的222.2万元/公顷。 单位GDP地耗由2011年的10.48公顷/亿元下降到2016年的9.07公顷/亿元。 随着城市低效用地再开发等措施的不断落实，我国城市节约集约用地水平不断提高。

工业用地改造为主

城镇低效用地再开发，是指针对城市不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地的再开发利用，在国内不同城市，还有过城市更新、“三旧”改造等类似称法。

此次通报则指出，截至2017年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西、广东等7省市已全面启动城镇低效用地再开发工作。 对此，有受访者表示，相比“存量”开发，地方“增量”开发的意愿更加强烈。 已完成项目主要集中在开展工作较早的广东、江苏、浙江3省。 随着各地相关规划和文件的部署，相关工作的推进将进一步加速。

据了解，三省已完成项目面积超过全国总体的90%。 其中，广东已完成改造面积约32万亩，占本省认定面积的8%；浙江完成改造面积约26万亩，占本省认定面积的23%；江苏完成改造面积约7万亩，占本省认定面积的23%。

在2017年7月举行的海峡两岸土地学术研讨会上，北京大学城市与环境学院教授林坚曾表示，现实工作中，盘活存量“做减法”的难度要比新增扩张“做加法”的难度大得多。 城镇低效用地再开发工作，目前还存在内涵认识尚未统一，整体统筹尚待加强和激励政策需要细化等问题。 其中，在具体操作过程中，又存在专项规划缺位、再开发区域零散、重量轻质、产权征收困难等问题。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明则告诉记者，对于地方而言，相比新增建设用地的增量开发，低效用地再开发等存量开发，往往涉及征地拆迁等问题，一方面经济成本高，另一方面工作难度大，行政成本也比较高。

21世纪经济报道注意到，从地方改造地类情况来看，成本更低的工业用地，在完成项目中占据了更大比例。

根据上述土地整治规划，城镇低效用地再开发的范围是：对老城区、城中村、棚户区、旧工厂、老工业区进行改造开发，和对国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二优二”、“退二进三”产业用地的整治利用。

而此次通报则指出，目前改造工作主要集中在工矿仓储和住宅用地。 各地已完成改造项目地类中，广东的工矿仓储占51%，住宅占23%；浙江的工矿仓储占53%，住宅占16.7%；江苏的工矿仓储占74.9%，住宅占14.3%。

城市改造步入新阶段？

一直以来，城镇低效用地再开发，被认为是我国建立最严格的节约用地制度的重要组成部分，是解决我国城镇建设用地利用不合理、低效利用现象普遍等问题的必要措施。

2017年，自然资源部副部长赵龙曾公开表示，国土综合整治的目的是改善国土的质量，提高利用的效率，优化空间结构和布局。 城市化地区整治的重点，是城市低效用地的再开发环境的整治。

严金明告诉21世纪经济报道，从2008年以来，我国已经逐渐建立了一套基于建设用地投入产出效率的城市建设用地集约节约利用状况评价体系，其中的关键指标包括国土开发强度、建设用地人口密度、建设用地地均GDP、单位GDP增长消耗新增建设用地量、建设用地地均固定资产投资、单位固定资产投资消耗新增建设用地量等，“城市低效用地的再开发，显然也是服务于这一套节约集约用地机制。 ”

今年8月，自然资源部发布《全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报》显示，浙江的单位GDP增长消耗新增建设用地量为-2.42公顷每亿元，是全国唯一的减量增长省份。

对此，长期关注城市更新与改造问题的重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文指出，城市低效用地的更新改造，不仅要服务于土地利用强度、容积率等经济利用效率的提升，更要关注其在城市发展过程中所承担的功能转变。

这在一些先行城市已经有所体现。 11月5日，深圳市规土委公布《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》（征求意见稿），要求各区开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新，并且将全市56%的城中村划为综合整治区，未来7年不得“拆除重建”。

刘贵文表示，深圳的城市更新曾提出“综合整治、功能改变和拆除重建”三种方式，但由于成本和利润等多方面因素，最终形成了拆除重建为主的格局。 此次规划强调综合整治为主，回应了过去一直以来片面追求土地利用投资回报的问题，有利于城市社会功能的丰富，是用多样性方法解决城市发展多样性问题的探索。