中国网11月12日讯，2018年11月10日在杭州第三届“两宋经济论坛”上，清华大学政治经济学研究中心蔡继明主任发表了主旨演讲。蔡继明主任对特色小镇在城市化战略中的功能定位提出了自己的看法：“市中镇”本身就是城镇化的组成部分；市郊镇有望成为城乡融合发展的新载体新平台，成为集聚城乡要素和产业产品的汇合区，最终发展成比邻城市的特色小镇。

一、我国长期陷入三农困境的根源

中共中央在1982年至1986年连续五年、2004年至2018年连续十五年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，迄今为止已累计发布了20个，但三农问题仍然被列为全党工作的重中之重。

我国长期陷入三农困境的主要原因是农业劳动生产率低下。从1992年至2016年，我国作为第一产业的农业与第二、三产业的劳动生产率的差距逐年拉大。1952年，我国第一产业增加值占GDP的比重分别为50.49%,其从业人员占比为83.54%,二者之比为0.60;1978年我国第一产业增加值占GDP的比重为27.69%,其从业人员占比分别为70.53%,二者之比为0.39;2016年第一产业增加值占GDP的比重为8.56%,其从业人员占比为27.70%,二者之比为0.31。

相较于世界其他国家，我国农业劳动生产率也处于较低水平。从农业就业人数与农业增加值的角度来看，我国2016年的农业劳动生产率为6632.44美元/人，而我国农业劳动生产率分别只及同年韩国的32.02%、经合组织国家的30.02%、日本的27.27%、欧洲货币联盟的20.93%、澳大利亚的7.57%和阿根廷的2.07%

而农业劳动生产率低下的主要原因是农村户均土地规模过小。我国第三次农业普查数据 显示，2016年我国耕地面积为134921千公顷， 农业经营户20743万户（其中规模农业经营户398万户）以及农业生产经营单位204万个。扣除掉农业生产经营单位所占的11.6%的耕地 ,户均耕地面积仅8.6亩。与我国自然条件相近但国土面积远低于我国的韩国和日本，其户均耕地面积是我国的二倍之多。2015年，日本农村户均耕地面积为33.00亩，是我国3.8倍以上，其中，北海道地区户均耕地面积达到了357.15亩，是我国40倍以上。2017年，韩国全国平均的户均耕地面积达到了23.33亩，是我国的2.7倍。其中，全罗北道和全罗南道地区已经达到了30亩以上的户均耕地面积，是我国的3倍以上。

二、试解三农难题的两条不同思路

改革开放以来，围绕如何解决三农问题不外两条思路：

第一条思路是就就三农论三农，就就农村谈振兴、就农民讲致富。为此国家先后采取了如下措施：一是加大农业投入；二是减免农业税；三是推行离土不离乡、进厂不进城的农村工业化；四是实施新农村建。

第二条思路是跳出三农看三农，用工业化引领农业现代化、用城市化消除农村贫困化、用减少农民解放农民。

显然，只有通过工业化才能使农业剩余劳动力完成就业转变；只有通过城市化才能使农业转移人口完成身份的转变；只有当户均土地达到规模经济水平才能提高务农收入；只有大幅度减少农业人口才能使农民脱贫致富奔小康；只有通过工业化和城市化才能实现农业农村的现代化。也就是说，破解三农难题的根本途径是在加快工业化进程中推进城市化。

三、我国城市化的现状和路径选择

然而，我国城市化的进程远远滞后于工业化进程。2017年我国常住人口城镇率为58.52%,但户籍人口城镇化率只有42.35%,低于常住人口城镇化率16.17个百分点，二者之间的差额就是总数为2.25亿的农民工及其家属！ 不仅如此，我国的城市化率远低于城镇化率。由于片面推行优先发展小城镇、鼓励农民离土不离乡就近城镇化的政策，58.52%的城镇常住人口中还包含着2.2亿居住在小城镇中的镇民。尤其令人担忧的是几乎所有1000万人口以上的超大城市都在认为地控制人口总量，导致我国近年来的城市化速率下降。2016年农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%,增速比上年加快0.2个百分点。其中，本地农民工11237万人，比上年增加374万人，增长3.4%,增速比上年加快0.7个百分点；外出农民工16934万人，比上年增加50万人，增长0.3%,增速较上年回落0.1个百分点。本地农民工增量占新增农民工的88.2%。在外出农民工中，进城农民工13585万人，比上年减少157万人，下降1.1%。这和一线城市纷纷实行了人口总量控制有关，上海2016年非沪籍常住人口已经在减少。

国际国内经验都表明，无论是从减少耕地占用、节约集约使用土地来看，还是从控制污染能力来看，抑或是从就业和经济效率来看，大城市都比小城市具有无与伦比的优越性，而我国目前的特大超大城市不是多了而是少了，特大超大城市不是太大了而是不够大，城市群的规模也不是大了，而是不够大。所以，当务之急是以大城市为依托，加快2.8亿农民工市民化的进程，我国的城市化还远未完成，切不可行百里路半九十。

四、乡村振兴战略如何能收到成效

为促进城乡融合发展， 中共十九大报告又提出了乡村振兴战略。13年前中央提出新农村建设的20字方针是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，而乡村振兴的总要求也是20个字，即“产业兴旺、生态宣居、乡风文明、治理高效、生活富裕”。单从前后两个20字方针看，乡村振兴与新农村建设并没有本质的差别。然而，乡村振兴战略与新农村建设的最大的不同点是强调深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，发展多种形式适度规模经营。而要做到这一点，就必须在实施乡村振兴战略的同时，同步推进城镇化。

我国目前农地经营规模达到50亩以上的农户大概只有350万，共经营了3. 5亿土地。到目前为止，我国2.3亿农户中大概只有6800万农户或多或少流转了土地，流转面积只占全部承包土地的三分之一。若全国农村达到每户100亩的规模经营水平，需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里，这也就意味着农村现有的2.2亿农户绝大部分要在完成非农就业的同时完成农村居民向城市居民的转变，这无疑是一个极其艰巨又必须完成的战略转移。

五、特色小镇在城乡融合发展中的功能定位

特色小镇首创于浙江，它是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，是一个项目综合体或产业社区综合体。2015年12月，习近平总书记在中央财办报送的《浙江特色小镇调研报告》上做出重要批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义。浙江着眼供给侧培育小镇经济的思路，对做好新常态下的经济工作也有启发。” 据国家发改委抽样调查统计数据显示，目前参与调查的全国225个特色小镇共入驻了企业约3万家，吸纳了就业人口约130万人，创造了税收约200亿元，完成了特色产业投资2000亿元左右，平均每个小镇入驻企业140家，吸纳就业5000余人，缴纳税收7000万元。

如上所述，新型城镇化要以大城市（包括特大和超大城市）为主体形态：根据联合国公布的数据，截止到2015年，世界城市人口中，57.1%居住在30万人口以上的城市，42.9%居住在30万人口以下的城市；预计2020年二者的比例为58.7:41.3;2025年为60.3:39.7;2050年为61.7:38.3。

有鉴于此，不能试图把小城镇、特别是特色小城镇和特色小镇建设作为城市化的主导模式，尤其是不能作为特大超大城市发展的替代战略。

就小城镇（建制镇）来说，其进一步发展和成长的条件，一是比邻大城市（包括特大超大城市）；二是有较发达的交通条件；三是有丰富的资源禀赋，包括矿产资源、水资源、森林资源等；四是有丰富的旅游资源，包括优美的自然景观、历史文化遗产、少数民族风土人情；五是特色产业，如民间手工业等。我国目前2万个建制镇，平均人口1.1万，绝大多数没有上述特色的小城镇会逐渐衰落消亡。

至于土地面积3平方公里人口1万左右的特色小镇建设，即使达到1000个，每个总计也不过1000万人口，这在全国城镇化人口中只是一个小小的零头。

所以，特色小镇在城市化战略中的功能定位是：“市中镇”本身就是城镇化的组成部分；市郊镇有望成为城乡融合发展的新载体新平台，成为集聚城乡要素和产业产品的汇合区，最终发展成比邻城市的特色小镇。

特色小镇在乡村振兴战略中可以发挥两方面的功能。其一是园中镇、特色资源镇可为附近农业转移人口提供非农产业岗位，从而有助于提高农户土地经营规模，振兴农村产业，提高务农收入；其二是近郊镇、远郊镇、镇中镇除了为农业转移人口提供非农就业岗位外，还可为附近农村人口提供教育、医疗、文化等基本公共服务和金融、科技、商贸、时尚、交通物流、文旅休闲、健康养老等商业服务；有条件的话可以发展成特色小城镇，融入城镇化体系。

（作者：蔡继明 清华大学政治经济学研究中心主任）