把土地用途管制扩展到所有国土空间

国土空间用途管制源于土地用途管制的扩展。1997年中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修订的《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。

为什么要把用途管制从土地扩展到所有国土空间？江华安从四个方面做了阐释：

统一行使国土空间用途管制职责，是落实山水林田湖草生命共同体理念的必然要求。山水林田湖草是一个生命共同体，是习近平生态文明思想整体观系统论的深刻体现。为确保国家粮食安全，我国实行了最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，这是现行土地用途管制的基础。实践证明，这项制度是行之有效的。此次机构改革组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，就是要统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋等，把土地用途管制扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间，实现整体保护、系统修复和综合治理。

统一行使国土空间用途管制职责，是解决当前空间规划重叠、管制缺乏合力的必然要求。在相当长的一段时间内，由于各类资源资源分别由不同的行政机构管理，形成了相互独立、相互挚肘的各类规划和用途管制政策，对生态文明建设和改革形成了较大制约。由一个部门行使所有国土空间用途管制职责，是解决当前管理职责分散交叉、管制政策互相矛盾、保护顾此失彼和管控手段缺乏统筹等问题的关键之举。

统一行使国土空间用途管制职责，是遵循自然规律的必然要求。习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”人与自然相互依存，对自然界不能只讲索取不讲投入、只讲利用不讲建设。只有尊重自然规律，才能有效防止在开发利用自然上走弯路。中央赋予自然资源部“两统一”职责，充分体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，统一行使所有国土空间用途管制职责是其中的重要环节，是保护自然生态环境、统筹开发利用自然资源的客观必然。

统一行使国土空间用途管制，是自然资源领域落实“严起来”的必然要求。当前，一些地区侵占耕地、破坏自然生态环境的现象比较突出，反映出国土空间管控体系不够健全、管制手段不够统筹、监管不够严格等问题。习近平总书记强调“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来”。统一国土空间用途管制的主体、依据和手段，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，正是完善自然资源统一监管体制、在自然资源领域落实“严起来”的重要举措。

以改革创新引领国土空间用途管制工作

“周虽旧邦，其命维新”。国土空间用途管制作为一项新生事物，制度如何构建？江华安给出了他的思路。“坚持改革创新，统筹国土空间保护、开发与利用，以解决现实问题和构建制度体系为目标，加强顶层设计，完善管制规则，主要实现三个改革：

完善用途管制理念方法，改革现行土地用途管制制度；

将土地用途管制扩展到所有国土空间，构建覆盖全域全类型国土空间用途管制制度；

丰富用途管制手段和工具，推进用途管制从平面向立体转变。”

探索全域全类型国土空间用途管制。重点是探索构建国土空间用途管制基本框架体系、法律政策体系、技术方法体系和运行体系，以及重点区域管控和监测分析评估。目前，上海、浙江、福建、江西、河南、海南、贵州、甘肃和青海正在开展自然生态空间用途管制试点。江华安表示，这是中央生态文明体制改革的要求，目的是将土地用途管制的理念、方法和制度扩大到所有自然生态空间，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态空间的破坏和扰动。下一步将开展试点成果的验收和总结，修订《自然生态空间用途管制办法（试行）》。此外，长江经济带国土空间用途管制和纠错机制研究和试点也正在开展，主要是在上海、浙江、江苏、江西、湖北、湖南、重庆、四川选择一批试点地区，针对长江岸线及外围5公里范围，研究空间准入条件，严格管控开发建设活动，同时分类处理历史遗留回题，计划明年5月底前完成试点。江华安说，“今后，我们还将结合《国土空间开发保护法》的起草，明确国土空间用途管制的原则、内容、程序等，做好与相关法律修订的衔接”。

进一步完善计划管理。按照集约节约、从紧把握、鼓励用好存量的原则，统筹用地计划安排，健全土地利用计划指标管理，继续实施建设用地“增存挂钩”机制。全面加强计划执行目标绩效考核评估，推动精细化管理和全流程管理，有效发挥计划对自然资源利用总量、方向、结构、效益等的调控作用。扎实推进城乡建设用地增减挂钩，开展实施情况的全面核查，排查拆旧复垦不到位、后期管护不落实等问题。

深化“放管服”改革，提高审批效率。调整用地预审和农用地转用审批权限，改进中央和地方的土地征收审批、征地补偿安置实施，优化用地报批环节，将涉及草原征占、林地使用、被征地农民社会保障方案等作为并联审批事项办理。此外，以“多规合一”为基础，努力推动用途管制相关审批事项“多审合一”“多管合一”“多证合一”。

建立高效的用途管制信息监管系统。主要包括用地审批服务系统，统一底图底数、审查标准，实现国家、省、市、县四级联通；地方实施备案系统，包括“一书三证”、土地利用计划、增减挂钩、工矿废弃地复垦、用地预审、省级政府批准建设用地、国务院批准城市建设用地实施方案等；用途转用监测系统，主要是对自然保护地、海岸带等特殊区域实行监测监管；辅助决策系统，主要是加强各审批系统和环节的互联互通，加强统计分析，提供决策支撑。

把政治建设贯穿于国土空间用途管制全过程

坚持国家立场。用途管制涉及计划管理、用地预审、农转用审批和规划许可等多个环节，直接关系到重大建设项目落地、城乡统筹发展、脱贫攻坚等经济社会发展的重要领域，直接关系到人民群众切身利益。江华安说：“我们要把立场站位提高到维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导上来，树立严起来的工作作风，弘扬讲认真的态度，强化抓落实的工作要求。”

服务于人民。用途管制要始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持以人民为中心的发展思想。比如，在用地计划分配中，优先安排交通、水利、能源等基础设施和民生项目，做到应保尽保；单列保障脱贫攻坚、农民建房、保障性安居工程等用地计划；增加农业农村发展用地，促进乡村振兴。要坚持便民服务，推进用地审批制度改革，合理划分事权、简化材料、优化流程、减少环节。

加强针对性。针对地方用地难、执行难等问题，坚持问题导向、底线思维，要进一步加快用地审批制度改革、创造良好营商环境；要进一步发挥土地利用计划的调控引导作用；要进一步规范自然保护地、海岸带、生态敏感脆弱区等特殊区域的国土空间用途管制。

增强实效性。要在重点领域、重点工作中切实防范整治形式主义、官僚主义问题，一方面制订政策要插天线、接地气；另一方面要加强对政策执行情况的检查和评估，及时修订操作性不强、实效性不够等问题。

提升系统性。把用途管制工作放在生态文明建设、“两统一”职责履行的大局中去考虑。坚持系统思维，主动加强与有关部委、部机关司局和地方的沟通，强化统筹协调。坚持多目标思维，充分考虑国土空间的复合利用，注意不同地区、不同开发建设活动的差异性，避免简单地“一刀切”。

“我们要充分发挥生态文明建设主力军作用，构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，努力建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽中国。”江华安说。