面对三大巨变，乡村治理走向何方

推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理是其中重要一环。乡村的重要性，不仅在于其常住人口占比仍然很高，还在于2.8亿农民工以及城市户籍人口与乡村千丝万缕的联系；不仅在于直接和间接的人口比重，还在于乡村社会结构的复杂性，及其对全社会稳定的压舱石作用。

乡村社会遭遇治理困境

乡村治理在实现国家治理现代化中具有重要作用，然而随着社会的发展，乡村正在发生改变，转型与治理困境正困扰着乡村社会。

首先表现在乡村的主体正在发生新的变化：部分村精英流失，部分村外来人口增加、甚至比例“倒挂”，农民找不到村干部，农村社会人口结构正发生着巨大调整。

乡村治理的对象也发生了新的改变：村务的内涵与外延从过去“要粮、要钱、要命”，转变为土地和农房如何流转、村庄环境如何治理、集体资产以及补贴如何分配等新问题。

由此带来新的治理困境，基层干部在工作中发现，“老办法不管用、新办法不会用，硬办法不能用、软办法不顶用”，并由此引发诸多矛盾。在许多村民眼中，“中央领导是圣人、省里领导是好人、市里领导是忙人、县里领导是坏人、镇里领导是敌人、村里领导是仇人”。

1月1日，广西桂林市龙胜各族自治县龙脊镇金江村、大寨村等民族村寨雪后美景如画。连日来，龙胜各族自治县普降瑞雪，洁白的冰雪把当地的民族村寨装扮成一幅幅美丽的乡村图景。图为大寨村雪景。潘志祥 摄

三大变化影响乡村治理

乡村治理为何会出现这些变化？是什么影响着乡村治理？

第一，农民与土地的关系正发生历史性变化。

改革开放初期，土地所有权跟土地承包经营权分离，把农民从集体统一劳动、统一分配的体制中解放出来，农民获得了自由劳动的时间。如今的“三权分置”则是把农民从“家家包地、户户种田”的情况下解放出来，让农民可以自由支配劳动时间，为农民市民化提供了制度基础。

第二，农民与国家的关系也发生着历史性变化。

在农业产业政策方面，实现了从“索取”到“给予”的根本性转变：农民曾长期通过工农产品价格剪刀差为国家工业化提供原始积累，2004年以后国家实行了粮食最低收购价等价格支持政策；农民曾长期为农业生产经营活动缴纳农业税，2004年起实行种粮农民直接补贴等多种补贴政策。另外，党的十六大以后，根据统筹城乡发展的新理念，我国不断地推出了新农合制度、农村义务教育制度、农村低保制度、新农保制度等。这些制度的实施，让农民跟国家的关系发生变化，实质上是把农业从工业化原始积累者的角色中解放出来，把农民从非国民待遇的地位中解放出来。

第三，农民与村社共同体的关系发生历史性变化。

我国早期实行家庭联产承包责任制，农户成为独立的农业生产经营主体，在农村经济社会事务中的地位和作用大大提高，村组集体虽然还要不同程度地承担集体公益事业，但政社合一的人民公社体制已不适应时代的需要。所以从上世纪80年代初期我国就开始改革，到1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除人民公社，成立乡一级人民政府。这一改革的核心是实行“乡政村治”的治理新体制。这个体制在过去30多年中发挥了重要作用，在未来，这个体制还将发挥巨大作用。

由“三治”结合而至乡村善治

面对上述正在发生的巨变，乡村善治如何实现？党的十九大报告提出，要坚持自治、法治、德治相结合。那么，自治、法治、德治，各自需要如何去完善？相互又应怎么去结合？

完善村民自治的核心是顺应自治功能的变化。具体而言，就是应推动村党组织书记通过选举担任村委会主任；全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，推行村级小微权力清单制度；推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作；大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极开展农村社会工作和志愿服务，发挥新乡贤作用。

另外还要看到，完善村民自治的难点是推进集体产权治理改革。从长远看，集体经济组织承担着很多公共产品的职能，应该交给政府；集体经济组织也承担着很多村民自治的功能，应该剥离出来交给村民自治组织。通过这两个剥离，把集体经济组织变为一个纯粹的市场主体，这是改革的方向。

建设法治乡村的关键是要有良法可依。我们要树立依法治村、依法治乡的理念。从干部的角度讲，是要依法行政；从农民的角度讲，是要遵法、守法、学法、用法。

当然，重视法治，有一个前提是要有良法可依。现在的农业法、农村土地承包法和土地管理法等一系列法律都需要修改（2018年底，农村土地承包法部分条款已进行修订，土地管理法修正案草案也提交全国人大常委会审议），还有新的法律空白需要填补，如乡村振兴促进法、农村集体经济组织法等。

另外，要提升乡村德治水平。如果德治深入人心，村民就能形成牢固的共同价值观，在一些事情上容易达成共识，从而大大降低法治的成本，这是德治的奥妙所在。

建议深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新；开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动，开展寻找最美乡村教师、医生、村官、家庭等活动；深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量。

“三治”相结合，是乡村振兴很重要的内容，也是实现乡村有效治理很重要的思路。需要注意的是，在结合时要把握好自治、法治、德治的边界，自治为基、法治为本、德治为先，自治、法治、德治各有各的适用范围。

（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆）