导读

习近平总书记指出 ：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上，努力提高规划的合理性，这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书，厘清当前中国城乡规划发展中的问题，并引发对未来前景的思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“理性规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

袁奇峰 学会常务理事，华南理工大学建筑学院教授

虽然早在公元前二十四世纪两河流域就出现了城市，虽然规划是人类为趋利避害而主动调整行为的一种本能，但是城市规划学科直到二十世纪初叶才正式登台。到如今，城市发展的规律还在探索之中，城市规划却早已经成为地方政府空间治理和资源分配不可或缺的重要工具。

一、现代城市规划孕育于市场经济

漫长的农业时代，人类先民聚族而居是为了与严酷的自然环境抗争。由于生产力有限，城市数量很少而且发展缓慢；除少数大帝国的都城外，很难维持大规模的城市人口。当时的经济重心在乡村，价值观念相对稳定，社会发展缓慢。城市主要是政治统治的中心，以军事防御、宗教和商品贸易功能为主。建筑和市政技术水平较低， 面临的问题相对比较简单。所以，农业时代的城市设计与布局往往追求图案式构图，城市景观体现着统治者的意志，表现出相对统一的美学趣味。由于城市建设管理只要通过一些简单的规定和约定就能得以保证，城市规划没有形成专门的学科。

18 世纪后期，工业革命紧随科学技术的进步，人类开发、利用自然资源的能力日益强大，经济的重心开始转移到城市。而随着粮食生产力的大幅提高，大量人口迁出农村，城市因此成为人类主要的生存空间。为适应人口的城市化、资源的高度集聚而出现的建筑和市政工程技术也日益复杂。更由于科学技术的迅速迭代、资本主义消费文化的快速流变，现代城市文化日益多元、混杂。而作为资本主义空间生产的主要场所，围绕空间使用的各种利益冲突往往投射在城市土地使用上，城市规划作为一门学科的需求就出现了。

回顾现代城市规划学科的发展历程，工业革命推动了经济快速发展、城市空间结构急剧变化，使得围绕城市空间资源分配和使用的社会矛盾日益激化。正是工业化带来的社会巨变、资本原始积累阶段产生的大量社会问题，引发了对理想社会的憧憬。空想社会主义者们提出的乌托邦、工业城市和田园城市等“理想城市”模型，都是在探索社会再造的出路，是基于集体理性、针对当时严峻的城市社会问题的一种批判性建构。

后来一些国家从空想社会主义走向了以公有制为基础的计划经济体系，由位于中央的专业计划人员依据“经济规律”决定一国的人力资源、土地资源、生活和生产资料配置，统一协调宏观产业分工和微观生产安排。苏联模式的城市规划只是服从国民经济计划和上级指令“在城市用地上选择和布置城市的物质要素， 使它们之间取得有机的联系。”[1] 这个定义更接近于修建性详细规划，所以计划经济时代，我国的城市规划教育一开始的名称也是“城市建设专业”。结果，在国民经济发展陷入绝境的 1960-1962 年，国家就曾经公开宣布“三年不搞城市规划”； 而十年“文革”经济发展停滞期，竟然把城市规划管理和设计机构都取消了。显然， 计划经济也不需要城市规划。

另外一些国家则沿着社会改革的道路走向了福利资本主义。在市场经济背景下，产权保护制度有利于社会总资产的不断增值，虽然所有人都追求自己利益的最大化，可是一个分工协作系统及其制度安排有利于极大化所有人的利益。另外， 一个地区相对明朗的前景会稳定投资者对未来市场的预期，减少投资风险。诞生于英国的现代城市规划积极参与了这个进程，将复杂的社会问题转化为技术问题， 主动成为社会改革和财富再分配的重要工具，发展出适合市场经济的城市政治体制、行政制度和法律体系以维系社会的运行，试图避免“市场失灵”。

土地是一种具有资源性的特殊商品，其价值是通过土地开发来实现的。而开发是一种明显具有外部性的行为，任由开发商自行决定，就会不可避免地对周边地区和城市整体利益产生正面或负面的影响 ；另外，市场也不会自行提供城市基础设施等公共产品。所以大家都愿意让渡一些权益给公共领域，以保障公共服务并控制土地开发的外部性，而作为“守夜人”的城市政府也被立法赋予必要的公权力，可以通过征税来提供城市公共产品，动用警察权来控制开发的负外部性。无论是以理性严谨著称的德意志，还是崇信自由主义的北美，最终也都在城市尺度上分别发展出土地开发管制制度--建筑不自由，城市有规矩。

但是即便在市场经济国家，在财富再分配领域也同样挑战重重，譬如政府补贴农业一个经济部门却往往将成本分担给全社会 ；又譬如普选制导致的依赖福利的多数选民支持肆意扩张福利的政客，导致政府债务高企，增加中产阶级税收负担。和计划经济国家面临的问题非常接近，主观愿望良好的很多政策往往导致严重的资源错配，这就是所谓的“政府失灵”。

现代城市规划就是市场经济基础上公共选择的结果，是以集体理性的高度， 从有利于城市整体和长远发展的立场出发，推动经济发展、扩张公共利益、保护弱势群体、维护生态底线，以规避市场失灵、政府失灵的一系列涉及空间使用的决策过程和土地开发管制的一种行政制度。

二、城市发展规律需要持续探索

城市规划是指导城市建设的，那么规划的依据又是什么？时下比较流行的说法是要遵循城市发展规律。确实，没有规律就没有科学。牛顿力学破解了上帝的密码，而基于科学的工业革命改天换地，人类可以借助科学知识脱离地球探索太空。自然界有自然规律，那么人类发展有没有社会规律呢？拉普拉斯的答案是肯定的 ![2]

20 世纪初的人们因为工业革命的成功而开始相信“人定胜天”的科学主义，推崇现代主义--认为人类可以凭借理性改造、掌控世界的信念，即相信可以通过创造性破坏旧世界、建设一个新世界。

经济学通过简化外部条件，用数学公式描述经济行为的努力，确实扩展了我们的知识。但是正是基于宏观经济理论的实践，却明白无误地告诉我们，经济学离开对真实世界规律的认知还远远不够！计划经济正是基于人类对自己理性能力高度自信的一次国家规模的社会实验，结果无论是一国（朝鲜、古巴、中国）还是跨国（经互会）的实践都证明了在经济领域人类理性的局限性，世界上没有万能的规划--相信什么都可以规划的计划经济体制大多导致了大规模饥荒和长期的民生凋敝。正如哈耶克所言，任何一种形式的社会主义计划经济由于其无法解决的信息问题而必然注定失败，而市场经济国家无论是竞争市场的整体结果还是必要的保护规则，都不是人之计划的产物 [3]。

欧美市场经济国家在城市建设领域也有很多经验教训。从乌托邦到现代主义城市规划，都曾经寄希望于运用新技术、通过集体行动，期望经由城市空间重构推动社会再造。其中影响甚广的，1933 年由勒·柯布西耶主导的《雅典宪章》，试图运用工业时代的最新技术，通过城市建设构筑一个“建筑在花园中”的理想城市。但是，这种社会情怀在市场经济背景下，却被资本的空间生产所掌控，成为资本增值的工具。

二次大战之后，欧洲曾进行“废墟重建”。美国也为了安置退役士兵大兴土木， 纽约、费城、芝加哥、波士顿……都进行了旨在“清除贫民窟”的大规模旧城更新、联邦政府资助了大规模的高速公路系统以及公共住房建设。结果旧城更新导致了传统社区的“绅士化”--对原住民的驱逐。焕然一新的公共住房社区把大量穷人聚居在一起，加剧了种族冲突、暴力和毒品犯罪。按小汽车需求推动的四通八达的高速公路和城市快速道路建设，彻底破坏了历史城区。L·芒福德指出“在过去的 30 年间，相当一部分的城市改革工作和纠正工作--清除贫民窟，建设示范住区，城市建筑装饰，郊区的扩大，‘城市更新’--只是表面上换上一种新的形式，实际上继续进行着同样无目的集中并破坏有机机能，结果又需治疗挽救。”[4]

1960 年代后期，欧美很多国家开始大规模拆除公共住房社区，其中伦敦在哈科尼（Hackney）一次就爆破了 19 栋高层社会住宅。而美国密苏里州圣路易市为减少犯罪，在 1972 年 7 月 15 日一次性炸毁了普鲁依 - 艾格居住区（Pruitt Igoe Housing Complex）33 栋 11 层高共 2870 套公共住宅。因此，查尔斯·詹克斯在1977 年借此直接宣布了试图通过城市建设来改造社会的“现代主义”建筑思想的死亡！ [5]

《马丘比丘宪章》指出 ：“1933 年的雅典，1977 年的马丘比丘，这两次会议的地点是具有重要意义的。雅典是西欧文明的摇篮，马丘比丘是另一个世界的一个独立的文化体系的象征。雅典代表的是亚里士多德和柏拉图学说中的理性主义， 而马丘比丘代表的却都是理性派所没有包括的，单凭逻辑所不能分类的种种一切。” 处于不断演化之中的人类社会是复杂事物，从决定论到概率论，从耗散结构到演化论，迄今为止我们对社会经济演化规律的认识和把握能力一直没有明显进步， 用简单科学的思维方法研究复杂科学显然是不科学的。

假设我们真有一天能够掌握自己社会发展所有的规律，或许那恰恰是人类自主命运的终结，因为从那一刻起人类就有可能被暴君、野心家和人工智能算法全面、彻底地控制，陷入万劫不复的境地。正是因为人类社会发展的规律存在于人与人的互动的过程之中，受到经济利益、政治权力、意识形态和宗教的影响，呈现出人性的喜怒哀乐，才让社会经济发展充满了各种不确定性。

显然，城市是人类社会经济活动在空间上的投影。它镶嵌在急剧演化的社会经济系统之中，受制于既定的城市发展政体，是一个集合了太多社会经济矛盾、政治权力 ；混合了人类自身意志、意识形态并处于持续演化中的人为复杂系统。规划师、建筑设计师不可能充当上帝，仅凭理性主义不能把握所有真理。资源是有限的，城市和建筑都是阶段性和片段性的，没有一个可以放之四海而皆准的“理想城市”模型。城市规划或许正是一个博弈的平台，真正现实世界中的城市规划正是在持续的利益博弈中不断趋利避害，甚至是减少伤害的过程，所以必须注重制度设计、关注过程、注意参与。

城市发展存在很大的或然性，城市规划的很多方案也不是必然会实现的，因此追求一劳永逸的终极蓝图，就像用大炮打死靶。面对不断运动、持续演化的对象而言，这种决定论的城市规划思维无异于刻舟求剑。科学的规划更应该注重“过程理性”，就好像是用导弹打活靶，开始的时候瞄一个大致的范围，在运动中不断调整以趋利避害、击中目标。即在政府与利益相关方不断彼此驯化的动态中，实现目标与手段的统一，才有可能让“工具理性”真正成为实现“价值理性”的手段， 而不是异化为目标。

三、中国城市规划在持续演化

城市规划如果只是从理性最优去思考问题会很简单，但是面临现实市场经济情景中的帕累托最优就十分困难。

建国 30 多年，不断的“挖潜改造”使得广州旧城不断老化、衰败，更因为投入不足导致住宅严重短缺、交通拥堵、环境污染，基础设施建设严重欠账。1980 年代，广州以香港城市更新模式为蓝本搞了覆盖建成区的“街区规划”，目的是为了完善老城区机动车道路系统、改善居住条件，所以除了保留一些必要的“文物保护单位”外，这个规划准备把老城区全部拆了重建。但是这批规划在编制后并没有马上实施，原因是中国当时还处在计划经济时代，城市政府没有足够的经济手段和能力，所以再好的规划方案也只能是“墙上挂挂”的美好蓝图。

1993 年邓小平南行以后，珠江三角洲作为国家改革开放排头兵，把握住经济全球化的战略机遇期，一跃成为世界工厂，经济发展动力迸发。1988 年国有土地使用权转让制度的确立，1998 年住房制度的改革，推动了城市建设的市场化，土地经济规律开始发挥作用。分税制改革助推土地财政，以保障基础设施建设和维系公共服务，城市规划成为地方政府实现土地价值、扩张财政能力的手段。

一方面是经济发展日新月异，空间需求巨大 ；另一方面，国家“严格控制大城市发展”的土地政策十分苛刻。在土地价值规律的推动下，广州不得不在旧城中心区“挖潜改造”。由于缺乏适应市场经济的城市规划制度和技术准备，计划经济时代“纸上画画”的“街区规划”方案竟然被作为支撑土地出让的“控制性详细规划”付诸实施。经过近 10 年的“旧城改建”，广州老城区成为一个人口更加拥挤、空间更加狭小的“新的旧城区”--高层建筑“遍地开花”、“见缝插针”，旧城改造高层、高密度的失误加剧了广州原已十分拥挤的局面。因为“大拆大建”，历史文化名城保护的防线退到“文物保护单位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色即将丧失殆尽。[6]

2000 年前后，随着国家城市发展方针调整为“大、中、小城市协调发展”，广州借助行政区划调整的机会，通过《广州城市建设总体战略规划》确立了“拉开结构、建设新区、保护名城”的战略，才通过建设城市新区扭转了旧城被完全拆除的命运，多少为这个古老城市留下了一点“乡愁”。也开创了城市发展战略规划这样的新的城市规划工具。

在近 30 年的城市开发阶段，基于城市土地国有、农地必须通过征用才能转为城市建设用地的制度设计，各级地方政府利用国有土地的市场化改革积累了大量资本，推动了城市基础设施现代化。另一方面，市场经济体制的初步确立，和国有土地使用权转让制度，导致土地使用权日益清晰和细分 ；而近年明确住宅土地使用权到期无须条件即可自动续期，事实上承认了已出让住宅用地的“永佃制”。随着市场经济体制的逐渐成形，产权的分散与产权的保护进程同步，结果就是利益格局的多元化。

由于国家严厉的耕地保护政策，增量建设用地稀缺，城市更新时代来临。广州当下的存量改造就面临着冲突的常态化，和利益多元化带来的巨量的交易成本。城市更新规划日益成为土地和空间利益相关人之间协商和博弈的平台。2007 年《物权法》实施，规定政府征收私人或集体财产只能出于公共利益需要。因此存量建设用地的改造就由政府垄断一级土地市场的政府主导更新模式向土地增值收益由土地原业主、市场和政府共享的模式转型 [7]。如果城市更新（或“三旧改造”）不能预先解决利益格局的平衡，不能介入制度的改进和政策设计，即便空间方案做得再好也实施不了。

广州城市规划从街区规划、控制性详细规划、城市发展战略规划、近期建设规划、“三旧改造”到“三规合一”的持续演化，可以看出过去 30 年的中国城市规划学科缺乏“顶层设计”，一直伴随着转型期的中国在“摸着石头过河”。

1988 年建立土地有偿使用制度、1994 年推行分税制改革、1998 年启动住房制度改革，2003 年全面实行土地出让招、拍、挂制度。近 30 多年来，中国城市规划学科主动服务于不断变化的城市建设需求，尊重人民群众和基层政府的首创精神，是在社会观念进步、经济体制不断改革、规划工具持续的试错和优化中， 在不断面对问题、解决问题中逐步发展、完善起来的。

中国城市规划很多规划类型都是源于部分地方政府的先行先试，在实践中逐渐总结，再由中央政府判别、认可，形成制度后再向全国推广开的。

参考文献

[1]B.Γ。 大维多维奇 . 城市规划工程经济基础 [M]. 北京 ：高等教育出版社，1955.

[2]孙施文 . 现代城市规划理论 [M]. 北京 ：中国建筑工业出版社，2007.

[3]黄冰源 . 知识、自由与秩序 ：哈耶克思想论集 [M]. 北京 ：中国社会科学出版社，2001.

[4]（美）刘易斯·芒福德 . 城市发展史 [M]. 宋俊岭，倪文彦译 . 北京 ：中国建筑工业出版社，2005.

[5]（英）查尔斯·詹克斯 . 后现代建筑语言 [M]. 李大夏译 . 北京 ：中国建筑工业出版社，1986.

[6]袁奇峰 . 改革开放的空间响应--广东城市发展 30 年 [M]. 广州 ：广东人民出版社，2008.

[7]田莉，姚之浩，郭旭，殷玮 . 基于产权重构的土地再开发 ：新型城镇化背景下的地方实践与启示 [J]. 城市规划，2015（1）：22-29.

[8]袁奇峰 . 从规划研究到城市研究 ：一个广州城市规划师的立场 [M]. 北京 ：中国建筑工业出版社，2015.