导读

习近平总书记指出 ：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上，努力提高规划的合理性，这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书，厘清当前中国城乡规划发展中的问题，并引发对未来前景的思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“理性规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

袁奇峰 学会常务理事，华南理工大学建筑学院教授

4 城市规划作为发展工具

1989 年《城市规划法》确立的，以城市总体规划与详细规划为技术依据的，“一书两证”城市土地开发建设规划审批制度是中国城市规划制度的基础。但是城市规划本质上是地方事务，我国城市规划学科是在服务城市经济发展的过程中成形的，因此近 30 年的基本任务就是服务于发展，是所谓的“增长型规划”：

一类是以城镇体系规划、城市发展战略规划和城市总体规划为代表的“城市发展规划”。主要解决城市外部空间结构和内部空间结构的宏观规划，在兼顾城市长远和整体的经济效益、环境效益和社会效益前提下，要在城市间的发展竞合中确定自身的城市发展定位和规模。前提是规划方案必须符合决策者的发展意图， 能够达至上下级政府之间的共识，在政府、社会与市场之间寻求认同。其难度在于能否提升认知、形成共识。地方政府除了短期财政诉求，还要考虑长期税基培育和社会管理，既要保障城市经营的效益，还要保证社会公平公正和城市生态的底线。

另一类就是以城市设计和详细规划为代表的“城市开发规划”。主要解决中、微观的城市内部空间结构规划，保障城市开发与公共服务、基础设施能力的协调。无论是新区开发还是旧城改造，只要出让土地使用权，就要有控规保障。1990 年代孕育于地方实践的“控制性详细规划”是国有土地使用权出让制度的基石，也是目前整个法定城市规划系统的支柱。必须要平衡居民、投资商和政府的利益关系， 如果不能够处理好市民、市场和市长关心的问题，规划也不可能实施。

问题是，现实的规划决策往往需要相机抉择，地方政府在面临利益权衡时往往会以任期政绩为导向。我国自上而下的官员任命体制，决定了只能由上级来约束下级。因此为避免地方政府的机会主义，中央政府开始用卫星来监控城市建设，把战略性的城市总体规划作为的督察工具。中央集权政体下的央地关系是所谓“上面千根线，下面一根针”：“千根线”的好处是上下级和部门之间相互监督，“一根针”怎么扎都摆在明面上 ；坏处就是摩擦多、效率低，一旦不协调就容易“被督察”。

而近年来源于地方政府制度创新的“三规合一”，正是一种地方政府应对上级督察“风险”的工具性的行动规划--为了保障城市五年一届的领导班子实现任期建设目标，通过预先协调土地使用规划和城市规划的用地图斑，在用地上保证社会经济发展规划目标的实现，是预先协调上下级、部门之间的关系以提高效率的事务性工作。但是发展战略本身就要因应城市的发展需求而变，所以指望这种为官员任期目标服务的做法就可以搞出约束后任的“一张蓝图”也是不现实的。

还有的地方直接用城市总体规划预测人口规模作为控制性详细规划的依据， 层层分解居住用地规模和配套指标，在“控规全覆盖”中把每一块待开发用地的人口数量都做了具体规定。新区开发以人口定用地规模是常识，但是用于存量地区再开发就问题多多。在存量规划中精确布局人口的做法，就会导致有开发指标的地方没有改造动力，有改造动力的地方由于没有指标一旦启动就会导致规划失控的情况。可以预见，为推动经济发展而不得不再一次次临时调整控规，结果因此导致的改造决策和规划调整的自由裁量权既害干部，又因为合成谬误而无法保障城市生活质量。

因为存量改造永远无法精确预知何处会先开发，规划就只能先描一个粗略的靶，把各种可能性包含其中，避免公共产品缺位，因此控规的人口规模超出总规应该是合理的。科学的规划方法应该追求超越规划期限和不限于建设用地范围的长期和整体最优，所以最好的办法是预先按全域改造控制公共设施、绿地、产业用地，将公共产品打入改造成本，相机推动建设。这样即便规划预测的发展规模不够准确，也可以在设施支撑上包容住开发区位和规模的弹性，也只有这样才真正能指导建设。

城市规划有其科学性的一面，追求城市的长远利益、整体利益和三大效益（社会、经济和环境）的平衡 ；城市规划也有其工具性的一面，作为现阶段城市政府通过经营城市以推动经济发展的工具 ；城市规划还有其行政性的一面，希望减少管理者的自由裁量权，便于规划督察，避免权力寻租。但是目前过于强调其行政性的面向，表现为盲目强调管理的“刚性”和把法定规划作为上级督察的“法定羁束依据”等，导致地方城市规划行政主管部门普遍出现了为规划而规划的倾向。而过度使用城市规划，把为阶段性的目标设计的规划工具法定化，必将导致规划与城市长远发展需求的脱节。长此以往，这样的城市规划体系就容易异化为市长、市场和市民的对立面。[8]

5 规避发展风险，拥抱不确定性

城市是人类为自己生产、生活而建造的，当然应该“以人为本”，重视其“使用价值”。但是前 30 年公有制计划经济的失败迫使我们转向市场经济体制。改革开放这 30 多年，我国一直在补市场经济的课。发展是硬道理！国内的市场化改革恰逢经济全球化的机遇，基于全球市场的工业化获得了巨大成功，极大地推动了国家经济的发展，也坚定了以市场来配置资源的信心。

在行政分权、分税制改革的背景下，我国的城市和县级政府是负“完全财政责任”的“企业化”政府，但是往往由于财政能力的约束，不得不启动城市建设要素的“交换价值”，以资源换财力，以利润诱使市场力量来完成有效供给，即试图通过“工具理性”去实现“价值理性”。客观讲，我们取得了经济发展的巨大成就，但是也造成了社会财富的严重错配。

政府本身是公共选择的结果，其主要任务就是提供市场不能、不愿提供的公共产品。由于特殊的历史和制度背景，转型期的中国地方政府能够利用手中的国有土地开掘“土地财政”建设基础设施和维持公共服务、以具有全球竞争力的极低的劳动力和土地成本“招商引资”，推动经济增长。

但是，地方政府一旦成为推动经济发展的运动员，开始追求城市开发中的土地收益、开发税收，往往就会和开发商结盟形成增长机器，共同追求空间资源的“交换价值”，而忽视城市的“使用价值”，结果就会导致“工具理性”对“价值理性”实质上的异化。我国当前社会经济发展和金融领域被房地产开发绑架的情况可谓触目惊心，至今我们才深刻认识到“住宅是用来住的”，而不仅仅是投资和财政工具， 但是已经积重难返。

2030 年中国城市化率即将超过 70%，随着国家告别经济超速发展期，其间掩盖的社会矛盾、生态问题日益凸显，一系列为推动经济发展的权宜性体制、机制的负面性也会约束城市的健康持续发展。如何避免“中等收入陷阱”成为学术界的焦点。虽然中国现阶段的核心问题仍然是能否有足够的财政能力维持起西方福利国家那样巨大的支出？但是如何在经济的持续发展中解决好社会公平和生态安全问题也已经无法规避。如何保护历史遗产，使新与旧共存，保持、发展和创造城市特色也成为社会热点。

近年来，中央政府提出“新型城镇化”命题，本质上是要让国民都能够分享改革开放三十多年来中国社会经济发展的红利，缓解单一强调经济发展带来的社会、经济和环境冲突，重申城市发展中的“价值理性”，中国的发展型城市规划学科范式的转变已经迫在眉睫。

一个有效的城市规划体系应该能够帮助政府规避发展风险，拥抱不确定性 。

首先，面对充满风险的未来，要运用集体理性的力量，政府要牢牢把握空间资源的配置权，在城市总体规划尺度上遵循自然规律，划定底线，维护城市生态安全 ；在社会公平的前提下，通过公开的程序，合理的制度框架，提供稳定的空间与土地资源配置方案，保障经济利益相关方的帕累托最优。

城市规划作为协助政府规避发展风险的一类公共产品，要通过持续的城市发展战略研究纳入社会、经济、生态和工程等学科的最新知识以趋利避害，常态化地不断检讨、修订完善长远规划。尽可能将城市政府的任期目标纳入城市发展的长远规划，不要让近期决策成为未来城市发展的成本，不与城市总体、长远利益相冲突。通过科学决策、民主决策保障规划的“理性”。

其次，面对不确定的未来，没有必要过分强调“底线”之外的城市规划的“刚性”，任何规划都只能看清楚有限时间内的趋势。城市长远发展面临社会、经济、生态的不确定性，有很多规律我们还不能很好把握，因应社会经济发展的需要必须保持一个有弹性的规划体系。

在与不确定性的博弈中，城市规划的思维方式应该从机械决定论到辩证法， 工作方法要从追求终极蓝图到维护程序正义，要通过良好的制度设计给资本、社区和个人留下空间资源配置的机会，通过公开、公平、公正的程序保证让权利在阳光下运行，让城市的经济、社会和环境效益最大化。在街区尺度上通过详细规划、城市设计支持多主体利益博弈，在维护公共安全、公共利益和空间的前提下形成帕累托最优。在项目尺度上通过城市设计和建筑设计审批维护城市空间的公共性。

第三，在现有城市建设体制下，开发商追求利润，土地使用者期待征地或拆迁的巨额赔偿，城市政府则想通过开发获取土地财政。随着国家市场经济体制的成型、法治国家建设的成功，作为产权人的社区居民和具备市民意识的“城市人” 逐渐形成。不尊重市场力量和社会力量的城市规划注定失败。因此，当下中国城市规划必须探索如何才能调动市民和非政府社会主体的自主性、尊重城市建设和城市治理中自下而上的参与的方法。

中国城市规划学科要在法律和行政制度上为公众参与城市规划编制与决策做好准备，推动城市政府在适当的时机引入社会组织，让代表公众的社会力量参与到政府和资本博弈的城市建设领域，促成政府、市场与社会协商共治的城市政体。城市规划的法治化有两个标志 ：一是依据公开，规划编制、决策、管理和审批的依据要公开透明 ；二是程序公正，决策和管理程序的公正是结果公正的保障。

城市规划应该进一步在强化底线刚性控制的前提下，增加规划管理制度的弹性，在规划编制、决策、管理过程中获得“刚性”与“弹性”的平衡，以适应社会经济系统的持续演化。要善于利用科学、民主两只手，把科学可以解决的问题解决好 ；把科学难以解决的问题交还给民主决策体系，通过法定程序去解决。

6 重申理想，理性规划

2011 年中国城市规划获批为一级学科，并正式更名为城乡规划学，学科编号 0833。对于所有城乡规划专业人员来说这是一个机遇也是重大的挑战！转型期的中国城市规划在社会主义市场经济的浪潮中挣扎了 30 多年，终于获得了对自身定位的全新认知，进入到城市空间资源分配的公共政策领域。也就是说，中国城乡规划学科要从建筑学走向更加广阔的学科背景，集成人类一切知识以构筑中华民族的城市生存环境，学会用科学与民主两只手去处理日益纷繁复杂的利益冲突， 寻求中国城市发展的帕累托最优。

首先，中国的城市规划要回归初心，宣示学科的“价值理性”，面对城市化带来的社会巨变，中国城市规划体制的演化应该是基于集体理性对未来进行公共选择，谋划城市时代共同的未来 ：

第一，要回应全球化与国际区域合作，应该积极参与全球治理，将城市嵌入全球生态环境系统，基于自然规律构筑城市生态伦理。

第二，应该将经济发展的基础根植于科技进步，在不破坏城市基本生活和社会价值的前提下使用合适的技术，遵循科学规律探索适宜的城市技术经济伦理。

第三，在一个日益重视个人自由，而人口更加密集、产业更加集约的时代， 建设一个更加依赖公共空间、公共设施、公共决策、公共治理的社会，构筑基于多元社群的有利于社会公平的城市社会伦理。

城市规划是一门“常识级”的技术，“艺术级”的难度，“超级复杂”的社会关系的应用型学科。所以，城市规划教育除了包豪斯传统的艺术设计教育外，还要培养学生能用大数据、GIS 等技术工具进行城市经济、社会、环境和空间分析，以避免城市的发展风险 ；让他们学会社区规划、公众参与和非政府组织（NGO） 运作，能应付复杂的社会情景 ；还要懂得公共政策理论，会运用综合性的政策手段解决重大问题。成为“价值观坚定、有艺术修养、用得了数据、拼得起情怀、玩得转政策”的新一代城市规划师。

其次，中国的城市规划要回归理性，要让“工具理性”服从于价值选择 ：城市规划是由政府制定，以空间和土地资源为对象，协调和处理社会中不同利益群体在空间和土地资源上的利益诉求，保障公共利益 ；由国家强制力保证实施，反映了政府对土地和空间资源的权威性的价值分配，是城市政府中具有典型意义的公共政策，并作用于城市中与空间相关的公共领域。

理论上的城市规划只要遵从城市发展规律就可以发挥龙头作用。但是现实中的城市规划却是市场经济背景下公共选择的产物，既面临市场失灵又要规避政府失灵，还常常陷入效率和公平之争 ；既要保障城市整体和长远利益又要尊重既定利益格局，还要推动社会经济的持续发展。有效的城市规划必须在不确定的情景中持续探索晦暗不明的“城市发展规律”，同时还要在刀光剑影的利益博弈中完善城市规划之“道”，真正实现工具理性和价值理性的合一。

城市规划的主要作用是保障市场能够更好运作，更好地配置公共资源、避免负外部性，运用技术、法规、行政力量规避城市发展风险 ；在不确定性的发展情景中平衡政府、市场和市民利益，寻求经济、社会和环境效益的帕累托最优。所以，要善用市场理性，发挥其在资源配置中的主导作用，避免政府失效 ； 要提倡政府理性，发挥政府在公共产品配置中的主导地位，调控社会群体间不断扩大的经济差异，在市场失效时主动出手，维系社会的和谐；要扶持社会理性， 政府要给社会赋权，有序推动基层民主自治，培育社会组织，适应不断创新的民意表达技术，从公开决策逐步走向参与式决策、公平决策；还要追求生态理性， 实现永续发展。

作为城市规划师，我们当然有推动我国城市治理现代化的责任。但是在目前的政体下，“理性规划”就是要尽力推动政府去做正确的事--即帮助城市建设决策科学化、制度化，并把对的事做好--在推动发展的同时尽量守住城市发展的生态安全、社会公平、经济可持续和历史文化保护的“底线”。

参考文献

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[2]孙施文 . 现代城市规划理论 [M]. 北京 ：中国建筑工业出版社，2007.

[3]黄冰源 . 知识、自由与秩序 ：哈耶克思想论集 [M]. 北京 ：中国社会科学出版社，2001.

[4]（美）刘易斯·芒福德 . 城市发展史 [M]. 宋俊岭，倪文彦译 . 北京 ：中国建筑工业出版社，2005.

[5]（英）查尔斯·詹克斯 . 后现代建筑语言 [M]. 李大夏译 . 北京 ：中国建筑工业出版社，1986.

[6]袁奇峰 . 改革开放的空间响应--广东城市发展 30 年 [M]. 广州 ：广东人民出版社，2008.

[7]田莉，姚之浩，郭旭，殷玮 . 基于产权重构的土地再开发 ：新型城镇化背景下的地方实践与启示 [J]. 城市规划，2015（1）：22-29.

[8]袁奇峰 . 从规划研究到城市研究 ：一个广州城市规划师的立场 [M]. 北京 ：中国建筑工业出版社，2015.