导读

2018年随着自然资源部的组建，中央进一步明确将三条控制线的划定和管理，作为建立国土空间规划体系并监督实施的重要内容。如何落实中央要求，以国土空间规划为载体，统筹划定并严格管理好三条控制线，实现保障国家生态安全、粮食安全、资源安全和经济安全的目的，成为当前自然资源管理领域的重要课题。

三条控制线的划定原则

“多规合一”与系统思维。要结合国土空间规划体系建设，按照“多规合一”的要求，统筹划定三条控制线。横向上，统筹全域陆海空间，落实主体功能区战略和制度；纵向上，与不同尺度国土空间管理事权相匹配，结合不同层级国土空间规划编制实施。

绿色发展与底线思维。要坚持人与自然和谐共生的思想，依据区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，以主体功能区为导向，统筹安排生态保护、农业生产和城镇建设等不同类型国土空间布局；坚持节约集约，严控区域开发强度，明确资源环境保护底线和开发利用上限。

尊重规律与历史思维。生态系统、农业生产、城镇发展各有自身规律，要尊重顺应自然和经济社会发展规律，形成三条控制线各具形态、错落有致、相互衔接的空间格局。同时，三条控制线划定管理，要充分汲取前行的智慧、养分、力量以及经验和教训，充分利用已有各类自然资源和生态环境调查评价成果，在三条控制线已有划定成果、技术指南、管控要求，以及有关规划和管理制度成果基础上，应用新的发展理念和技术方法，解决国土空间规划和治理中的实际问题。

良政善治与辩证思维。三条控制线既是技术线，也是政策线。因此，三条控制线划定与管理必须紧密衔接、协调一致，要在遵照国家统一要求的前提下，结合地方自然资源禀赋和经济社会发展实际，因地制宜的开展。

三条控制线如何划

充分利用已有工作成果，统一底数、实事求是划定。目前，土地、森林、草原、湿地、海洋等各类自然资源都有相应的调查成果，但在分类标准、调查内容、调查方法、统计口径和成果数据上都不太一致。笔者认为，土地利用现状调查数据与其他各类调查数据相比，仍具备全类型、全覆盖、更新连续、服务管理等优势，因此划定三条控制线，应以最新的土地利用现状变更调查成果为基础，参考基础地理国情普查，森林、草原、湿地、海洋等其他各类自然资源调查评价成果和有关规划成果。

以资源环境承载能力和国土空间适宜性为依据科学划定。资源环境承载能力评价，旨在查找国土空间开发利用风险，明确生态环境底线和资源利用上限，综合考虑多种自然资源和生态环境要素，应用短板理论分析评价资源环境本底条件，确定资源环境承载状态和潜力；国土空间适宜性评价，需要分别确定适宜进行生态保护、农业生产和城乡建设的国土空间规模、结构、适宜程度和空间分布，作为统筹划定落实三条控制线的科学依据。

落实主体功能区战略，各有侧重有序划定。生态保护红线应根据生态功能重要性和脆弱性划定，以国家公园和自然保护区等自然保护地为主体，将其中禁止人类活动的区域、水源涵养、生物多样性维护等生态功能极重要区域，以及生态环境极敏感脆弱区域优先划入。永久基本农田红线应根据耕地的粮食生产能力划定，将分布集中连片、质量等级较高、生态环境较好的耕地优先划入；城镇开发边界应以现状城镇边界为基础，避让生态保护红线、永久基本农田，避让地质灾害高危险区、矿产采空区等风险区域，不占或少占耕地及生态用地，形成城镇集中建设、紧凑布局和宜居发展的空间界限。

依托国土空间规划体系，自上而下逐级划定。三条控制线作为国土空间规划的核心内容，应结合不同层级国土空间规划任务和不同层级政府管理事权，自上而下逐级划定。国家级国土空间规划，要明确三条控制线全国和分省划定目标，协调省际划定方案，明确需要保障的国家级重大基础设施廊道；省级国土空间规划，要确定三条控制线总体格局、重点区域，提出下一级规划划定任务，指导做好区域衔接，明确需要保障的国家和省级重大基础设施布局；市县级国土空间规划，要协调确定三条控制线空间布局和大致边界，制定实施管控细则，明确需要保障的基础设施规模布局；乡镇级国土空间规划按照乡村振兴战略要求，确定并细化三条控制线和各类空间实体边界，上图入库，确保不交叉冲突。

区分不同类型情况，协调冲突统筹划定。三条控制线落地存在矛盾时，要按照空间功能属性，注重生态保护红线、永久基本农田的整体性、连续性、稳定性，确保生态保护红线、永久基本农田保护面积不减少。针对生态保护红线和永久基本农田划定之间的矛盾，应区分核心区和非核心区两种情况，分别采取不同措施。由于规划城镇用地规模增加，城镇开发边界与永久基本农田划定冲突的，要以多中心网络化组团式集约型布局为原则，尽量避让永久基本农田。确实难以避让永久基本农田的，应当按照数量有增加、质量有提高、生态功能有改善，布局更集中连片的要求，对永久基本农田布局进行优化。

三条控制线怎么管

合理划分中央与地方事权，实施分级管理。根据各级政府的空间规划事权，在三条控制线的划定和监管上，从宏观到微观赋予不同的职责。自然资源部会同有关部门，制定标准、管控规则和管理办法，加强督促指导、矛盾协调、成果备案，对须报国务院的三条控制线划定和占用、调整进行审批，开展督查和考核；地方各级党委和政府对本行政区域的划定和实施管理工作负总责。其中，省级统筹成果审批的责任主体，制定三条控制线管理实施办法，明确正、负面清单；市县级负责具体划定和受理审批事项，在省级明确的管理要求下，对具体开发利用活动进行规划许可；乡镇级是市县级的派出机构，负责操作性工作。

纳入国土空间规划体系，实施统一管理。三条控制线的调整修复，除了因国家公园、国家级自然保护区等边界调整而自动发生调整外，一般都要通过各级国土空间规划调整完善程序来实现。三条控制线的监管纳入国土空间规划实施管理和监测督察。

加强国土空间用途管制，实施严格管控。生态保护红线按照禁止开发区域进行管理，严禁不符合生态功能定位的各类开发活动，除原住民必要的生产生活和提升生态功能的各类利用活动外，严禁任意改变用途；党中央、国务院确定的重大建设项目经论证无法避让确须占用的，要报国务院批准。除列入国土空间规划的基础设施和民生项目、不突破基本农田储备区内已备案永久基本农田规模的项目外，其他任何非农建设项目不得占用永久基本农田；各类城镇集中建设活动的选址，各类非农产业园区的设立，自然岸线的开发建设、建设围填海等，严格限定在城镇开发边界内。

强化监督考核，推进责任管理。建立健全统一的国土空间监测网络和国土空间基础信息平台，开展三条控制线的日常巡查，不定期开展生态保护红线执法和专项行动，根据职责依法查处破坏生态环境的违法行为。将三条控制线管理任务落实情况，列入地方领导干部考核指标。将三条控制线划定管理责任落实情况，纳入国家自然资源督察。

加强利益调节，促进协同共治。建立国土空间保护补偿机制，建立健全粮食主产区、重点生态功能区的转移支付政策，逐步涵盖永久基本农田和生态保护红线划定面积比例高的县域。各级政府应加大对永久基本农田和生态保护红线的保护和监管财政投入力度，建立保护补偿专项基金。