合理开发利用地下空间，增强地下空间之间及地下空间与地面建设之间有机联系，是优化城市空间结构和格局、促进地下空间与城市同步发展、缓解城市土地资源紧张的必要措施。

今年全国两会期间，来自上海代表团的全国人大代表陈靖提交了《关于重视和加强对大中城市地下空间规划进行指导的建议》，建议大中城市在编制城市总体规划时，督促重视地下空间资源的规划利用，加强地上、地下空间资源的整体规划；地铁等重大项目规划应与地下静态交通、综合管廊、人民防空、商业设施、环境基础设施布局等加强统筹协调。

陈靖认为，目前我国大中城市地下空间规划管理主要问题有4个。一是现有的空间规划较多考虑地上空间布局，对地下空间立体开发的规划研究还不够深，地上地下统筹规划、地下网络化开发利用的规划研究相对滞后。陈靖提出，在地面规划完成后，一些编制出来的地下空间规划与地面规划部分冲突的情况并不少见。

二是已经建成的相当数量的地下工程是一个个孤立单体，设施功能较为单一。这些单体的地下空间在互相之间连通不够，综合功能发挥不好，经常出现区域功能重合和功能缺失并存的情况。

三是地下空间开发利用规划、建设、管理缺乏有序衔接，建设对后期管理的要求没有很好对接，导致一些地下空间重复开挖，既造成资源浪费，也会影响后续开发利用。

四是新城规划缺乏地下空间的前瞻性研究。陈靖表示，农村地区地下空间规划内容相对单薄空泛，缺乏长远和系统考虑，难以从立体空间角度实现有效的空间统筹与管制。

1997年出台的部委规章《城市地下空间开发利用管理规定》对城市地下空间规划编制的主要内容、原则、方法、审批程序，以及地下空间工程建设管理作了规定。2016发布的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》（建规[2016]95号）作为指导地方开展地下空间开发利用规划、建设和管理的重要依据，明确了城市地下空间开发利用的主要任务和保障措施。

但陈靖表示，总体上，由于各个城市发展进程不一，且普遍存在城市地下建筑物产权不够明晰，主体多元，管理部门众多等情况，城市地下空间资源的科学规划和合理开发利用受到限制。

“国家层面关于地下空间资源开发利用方面的立法存在较大难度，在国家统一立法尚不具备条件的情况下，建议国务院有关部委加强工作指导。”陈靖建议，一是大中城市在编制城市总体规划时，要督促重视地下空间资源的规划利用，加强地上、地下空间资源的整体规划。由于各地方在地下空间规划和管理存在差异，建议对《城市地下空间开发利用“十三五”规划》出台配套细则和技术标准，对各省市编制城市总体规划加强指导，特别是涉及省市交界的地下空间规划要统筹考虑，协调管理要求，保证规划管理的系统性和可实施性。

二是坚持互联互通、注重综合规划。地下空间规划要立足长远，注重功能复合，资源综合利用，特别是地铁等重大项目规划应与地下静态交通、综合管廊、人民防空、商业设施、环境基础设施布局等加强统筹协调。要进一步强调城市地下空间管控的具体要求，明确规划的管控性指标，增强地下空间利用的合理性和科学性。