导读

本文梳理我国空间治理体系面临的理念、法制、体制、机制等四个方面问题，相应提出了建立空间规划体系需要达到的四个方面目标，并提出了相应的规划技术要点。

关键词

空间规划体系 生态文明 高质量发展 自然资源产权

作者：董珂 中国城市规划研究院 绿色城市研究所所长 教授级高工 博士

2018 年3 月颁布的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）最终确定了自然资源部的行政职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

上述背景应当成为今后空间规划行政、行业、学科三方面研究的制度前提。如何科学合理地建构空间规划体系，需要深刻解读当前国家所处的发展阶段和面临的现实问题，梳理这项制度设计的目标，并按照自然资源部的职责，明晰国土空间规划的技术要点。

一、空间规划体系的制度设计目标

自中共中央十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”至今，其制度设计目标一以贯之且逐渐细化。具体分析，目标可以概括为以下四个层面：

1.1 理念层面：推进生态优先、绿色发展

党的十八大将生态文明建设写入党章，十八届五中全会将“绿色”作为五大发展理念之一，十九大更是将“建设生态文明、推进绿色发展”作为“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”之一，构建了包含“历史思维、战略思维、底线思维、整体思维、系统思维、辩证思维、民本思维、法制思维”在内的习近平生态文明思想。

因此，生态优先、绿色发展是建立空间规划体系的“初心”，也应成为制度设计的首要目标。这意味我国空间规划的属性在经历了城镇化初期的“理想蓝图型”规划、城镇化中期的“决策咨询型”规划之后，已逐渐步入到城镇化稳定期的“资源管理型”规划；相应地，空间规划的重心将从初期的工程设计、中期的战略格局，逐渐步入到稳定期的资源保护。

1.2 法制层面：强化依法治国，落实一张蓝图干到底

城镇快速发展过程中，下位规划违反上位规划、建设违反规划的情况时有发生，导致自然景观和人文历史资源受到侵占或破坏，私搭乱建、破墙开洞等违法建设频发；规划督察过程中饱受诟病的各类问题，暴露出规划“该刚不刚、该弹不弹”的弊端。

总体来说，空间规划体系的法律属性需要进一步增强，应当成为国土空间用途管制、公有私有物权维护的法律依据。而各层级规划之间管控要求（强制性内容）的有效传导，将成为整个规划体系是否具备权威性和严肃性的关键。

1.3 体制层面：提高治理能力，实现多部门和多规划合一

如果说价值理念问题是世界各国发展过程中的“通病”，那么体制问题则是我国的“特例”。政府（特别是中央政府）内各部门的独立决策能力过强、相互衔接不够，呈现“行政碎片化”的状态。

因此，空间治理体系的目标是强化空间治理部门的统筹能力，降低原有部门间博弈的制度成本；空间规划体系的目标是统筹原来分散在各部门的空间性规划，实现空间资源的高效、优化配置。

1.4 机制层面：完善市场机制，推进资源优化配置

关于如何有效保护自然资源，不同学者一直存在不同意见。有些学者认为，市场机制在保护自然资源方面是“失灵”的，必须通过政府主导、严格管控的方式才能解决保护问题；也有学者认为，市场机制不是“失灵”的本质问题，产权不清才是“失灵”的关键原因。

历史教训证明，产权代言人不清会导致公共资源被部门、地方、社团甚至个人以各种形式的非正规所有权所占有，导致资源配置效率低下和“公地悲剧”。唯有明晰产权，才能实现自然资源的充分博弈（交易）和最优配置。

空间治理体系的制度基石是自然资源的“资产化管理”，即通过明晰产权（确权登记、资产核算、建立自然资源资产负债表）、市场化定价、建立交易制度，保障自然资源所有者的权益，实现自然资源资产的保值增殖。

空间规划体系作为空间治理体系的组成部分，是自然资源资产保值增殖的工具。因此，规划任务是为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”。

二、国土空间规划的技术要点

通过分析上述制度设计目标，我们可以发现，建立空间规划体系的意图绝不仅仅限于很多学者提到的解决“各部门事权交叉重叠”问题，而是涉及多个层面、依托多个学科、达成多个目标的综合解决方案。相应地，建立空间规划体系的技术要点也绝不仅仅是“物理上”的“多规合一”、让空间规划体系“不冲突、不打架”就达到目标了，而是涉及到上述四个层面的深刻变革，通过“化学反应”实现“涅槃重生”。

2.1 理念层面：生态文明建设、高质量发展

实现理念转型的核心是转变世界观和价值观，理论基础是辩证唯物主义。

就是要以人民为中心，把生态环境保护作为一切社会、经济发展的物质基础，紧紧围绕“生态文明建设”和“高质量发展”两条辩证统一的主线，落实经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的总体布局，推动生态优先、绿色发展，统筹国土开发、保护和整治，形成人民高品质生活、生态高水平保障、国土高效率发展的空间发展方式。具体包括以下两方面工作：

（1）生态文明建设

1）建立“生命共同体”的系统思维

将“山水林田湖草”当作一个相生相息、复杂有机的生态系统来看待，遵循生态系统的多样性、整体性及内在关联规律，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游等生态系统单元，进行整体保护、系统修复、综合治理。

2）强化风险评估、保障国土安全

从全球气候变化、生态环境影响、资源能源保障、工程地质安全、地缘政治格局、财政收支平衡、社会基本保障等方面强化风险评估。综合考虑生态资源环境安全、粮食安全、经济安全、文化安全、军事安全等，搭建安全韧性的国土空间保护“基底”。

3）明确划定底线和管制分区

以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，明确“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”，框定空间发展的潜力规模及分布范围，并以此框定常住人口上限。

构建“全域覆盖、分类保护、系统修复”国土空间保护格局，尝试划定“全域满覆盖、相互不交叠”的各类功能空间（包括生态空间、农业空间、城镇空间、魅力空间等）、三条线（生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界）及其他管控要素边界；优先保护生态空间，逐步扩大生态空间面积；按照管制分区实施差异化政策，制定相应的用途管制要求。

4）全力推进生态修复、资源保护、环境治理

建立最严格的生态保护修复制度，构建生态系统源头保护的网络体系，统筹推动山水林田湖草综合整治修复，以自然修复为主、与人工修复相结合，突出对重点生态功能区建设和保护利用，建立以国家公园为主体的自然保护地体系；坚持最严格的资源保护和节约利用制度，制定各项保护资源的措施和方法，包括最严格的耕地保护、水资源管理和能耗管理制度，耕地占补平衡制度，草原、森林、湿地保护和占用补偿制度；明确环境功能区划，推进环境污染治理，建立产业准入负面清单，腾退高环境污染、高资源消耗企业。

（2）高质量发展

1）端正“以人民为中心”的价值观

坚持以人民为中心，顺应人民日益增长的美好生活需要，更好发挥自然资源的基础支撑作用，促进人的全面发展、社会全面进步。推进国土空间的供给侧结构性改革，以建设宜居、宜业、宜游、宜学、宜养家园为目标，优化存量资源配置，扩大优质增量供给。

2）集约高效利用建设用地

将集聚开发作为国土开发的主要方式，通过提升全要素生产率，逐步实现社会经济发展与资源环境消耗脱钩；以创新空间和服务空间重新组织城镇空间结构和功能布局，推动产业转型升级和新动能的形成；落实最严格的节约用地制度，创新资源节约利用新途径、新模式，全面实施建设用地总量控制和减量化管理；在土地资源利用效率普查的基础上，腾退盘活低效利用土地，推进存量建设用地的更新改造。

3）在生态保护中实现乡村振兴

鼓励小城镇和乡村在生态环境保护的前提下，发挥自身资源禀赋、区位条件的优势，建设特色小城镇和特色田园乡村；实施乡村振兴战略，深化乡村一二三产业融合，推进所有权、承包权、经营权的分离，逐步推进“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”三项试点工作。

4）坚持绿色发展

遵循“四因”制宜、顺势而为、协同互促、包容和谐、高效循环、安全健康的原则，实现城镇、农业、生态全空间的协同发展，自然、社会、经济全要素的均衡发展，过去、现在、未来全时段的公平发展。

在指标体系、生态格局、用地结构优化、绿色化公共和公用设施、绿色交通、可持续水系统和能源系统、废弃物资源化利用、治理环境污染、提升城市韧性、建设绿色社区和绿色建筑、推进绿色生活方式和生产方式等方面，贯彻绿色发展理念、落实绿色技术方法。

推进绿色城市建设规划，从生态健康、资源节约、环境友好三个领域，建立绿色城市建设评估体系，并与城市领导政绩考核和离任审计挂钩。

5）推进品质提升

优化国土空间开发格局，识别重点城镇、重点开发区、重点协调区、特殊地区等战略地区；以人文情怀推进“城、乡、野”的人居环境品质提升；对区域交通网络、重大基础设施、公共服务设施、公共安全设施等要素进行统筹配置。

保护和弘扬中华优秀传统文化，延续历史文脉，完善文化格局。开展“城、乡、野”三位一体的设计工作，营建“山水为基、文化为魂”的全域空间秩序。加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

以自然生态修复、城市基础功能提升、城市文化功能复兴为重点，开展生态修复、城市修补工作。修复城市生态、改善生态功能，加快山体修复、开展水体治理和修复，修复利用废弃地，完善绿地系统；修补城市功能、提升环境品质，填补基础设施欠账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧小区、保护历史文化、塑造城市时代风貌。

2.2 法制层面：建章立制、刚性传导

法制完善的核心是依法治国、依法治市，理论基础是行政法学。

国家机构改革之后，一方面应尽快“建章立制”，建立与空间治理相关的法律法规体系和标准规范体系；另一方面应研究空间规划体系上下位规划之间的衔接关系和最终落地的用途管制制度，保障规划体系的“刚性传导”和“有效管制”。

（1）建立法律法规体系和标准规范体系

借鉴日、德、美、英等国家与空间治理经验，结合我国当前情况，对涉及空间治理的法律法规和标准规范建议如下：

1）1 部综合法+1 部规划法

1 部综合法应当对应自然资源部事权，以完善国家空间治理体系为目标，建立由空间规划制度、用途管制制度、差异化绩效考核制度，以及自然资源保护与修复制度、自然资源产权制度、市场化交易制度、资产评估与保值增殖制度等构成的国土空间开发与保护制度。

1 部规划法应当对应规划制订、实施、监督的全过程，涉及规划的层级与体系，制定、审批、实施、修改的内容与程序，监督与检查、惩罚与赔偿、信息平台建设等规定。

2）N 部专项法

“N 专项法”应当对应空间管制分区，建议制定针对生态、农业、城镇、魅力空间，以及矿产、海洋等空间的专项法律，包括对专项规划、专项用途管制、专项保护与建设、及其他相关制度的要求。

3）标准规范体系

在原有各部门标准规范体系的基础上，强化新时代的发展理念转型，更新明显落后的技术标准，建立包括综合标准、基础标准、通用标准、专用标准在内的标准体系。重点是实现规划工作基础的5 个“统一”，即：统一坐标系（全面使用2000 国家大地坐标系）、统一用途分类（以用途管制为基础的全空间、全要素的用途分类）、统一调查标准（数量、质量、生态、分布、权属、利用状况等内容要求）、统一信息平台（规划编制、管理、监督信息平台）。

（2）保障“刚性传导”和“有效管制”

1）建立用途管制制度

建立国土空间用途管制制度，应坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，最大限度保护耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等自然生态用地，对城乡建设行为进行有效管控和引导。

从广义内涵看，用途管制不仅指空间规划体系最底层的地块用途管制，而是贯穿于全部规划层级、从宏观到微观的用途管制过程。对应于不同层级的空间规划，可以采用不同的用途管制工具，对应不同精度的管制单元，实施不同程度的管制政策，并保障各层级用途管制的刚性传导。

2）明晰政府/市场和各层级政府事权分工

按照市场机制起决定性作用下的服务型政府职责，在“市场失灵”的领域内发挥有效作用，将事权限定为“公共资源管制”（制定负面清单）和“公共服务供给”（制定责任清单）。其中，公共资源应包括山水林田湖草等自然资源、历史文化资源、自然保护地资源、矿产资源、水资源和能源等；公共服务供给应包括蓝绿公共空间、公共服务设施、市政公用设施等。

要同时运用好政府“有形之手”与市场“无形之手”，协调各类空间需求的利益关系，充分发挥市场在空间资源配置的决定性作用。要坚持自上而下与自下而上双向统筹，要扩大和创新公众参与方式方法，统筹高效配置各类要素资源，促进经济增长、社会和谐、生态优美。

探索建立中央和地方政府分级代理行使所有权和管制权职责的体制；明确各层级政府规划事权分工，建立相对应的责任清单、监督检查和考核评估标准。

3）建立“刚柔并济”的层级传导机制

空间规划的层级传导内容包括用途管制分区、发展指标分配、名录边界划定等。

作为面向未来的预测性、决策性科学和分级授权、层级传导的管理科学，即便未来将拥有精确到地块的“全国现状一张图”，也不能用一个规划推导到相应精度的“全国规划一张图”。因为假定如此，就否定了分级授权的国家治理体系，换句话说，是要求“一级政府”就能治理全国，这在可展望的未来中是无法实现的。

因此，一套分层级的规划体系是治理全国空间的前提，而各层级规划都应“有所为、有所不为”，与各层级政府事权相呼应。可进一步推断的是，一套管用的规划体系必然是能够有效传导的体系。

与“发展指标分配”从“清晰”到“清晰”的层层落实不同，“用途管制分区”是从“模糊”到“清晰”的过程，技术上是有难度的。应当对应各层级政府事权在简化、强化刚性内容的基础上，留有适度弹性空间，根据不同情况实施差异化深度的管理，即“定性、定则、定量、定构、定界、定形、定序”等不同深度的管制手段，“在变化中求不变”，确保其保护的“宗旨”而非“形式”在下位规划中得以落实。

具体来说，就是建立上下层级规划对于用途管制约束的“映射关系”：首先在每个层级规划中建立各自的用途管制分类体系，然后建立两个层级之间用途管制分类的“混合配比”映射关系，即上位规划的某个用途管制分类对应下位规划的一组具有特定比例关系的用途管制分类。

主体功能区战略和制度兼具战略引领和刚性控制作用，在新的空间规划体系之下，为更好地发挥其刚性控制作用，建议进一步完善和优化管制分类和管制政策，使其成为国家层面空间规划的用途管制工具。

2.3 体制层面：纵向到底、横向到边、多方参与、事权明晰、动态反馈

体制改革的核心是实现国家治理体系和治理能力的现代化，理论基础是公共管理学。

评估行政体制是否“管用、适用、好用”的标准可以用以下四个原则来概括：有效行政原则，即规划各层级之间必须存在刚性传递关系；最少行政原则，即在整体高效行政前提下，应实现规划层次和规划内容的最少化；依责行政原则，即规划层级与行政层级对应，以事权对应规划编制审批内容；依法行政原则，即执法监督者的准则是依法行政，应当以“督”定“报”。

因此，在横向分工上，实现各类要素管制“满覆盖、不重叠”；在纵向分工上，实现各级政府“事权明晰，责权对应”；在制定过程中，建立政府、市场、社会共同参与、多次博弈的机制；在管制内容上，明晰“以督定报、以管定编”的事权关系；在运营维护上，建立制定、实施、评估的动态反馈机制。

（1）建立集中统一管理体制

按照中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，建立自然资源集中统一管理体制。

集中土地、矿产、海域、水、森林、草原等主要自然资源的管理于一身，在职能上实现“五统一”，即统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监测监管、统一整治修复。

（2）纵向到底

以“国家—省—市县”三级空间为基础，因地制宜地建立多级空间规划体系，明确各层次的主要目标、重点任务、产出成果和对下位规划的要求。需要明确的是，层级不是越多越好，在整体有效、高效行政的前提下，规划层次反而是越少越好，从而提高行政效率、降低“断链”风险。

国家层次重在国土空间用途管制的顶层设计和分级授权，强调保护资源环境，主要成果出口是体现功能管制和强度管制的主体功能区制度；

省级层次重在各类资源的保护与开发的区域协同与平衡，主要成果出口是“各类空间”划定和与之相配套的差异化用途管制要求；

市县级层次重在落实上级政府管控要求，引导开发建设行为。以传统城乡规划体系的城市总体规划和详细规划为参照，也可分为两个层次。总体规划的主要成果出口是战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施；详细规划的主要成果出口一是对应政府公共资源管制的控制条件集成，对接管控市场投资工程项目的用途许可制度；二是对应政府公共服务供给的行动计划集成，对接政府投资工程项目的立项。

（3）横向到边

在每个层次的空间规划中，建议建立“1 个综合规划+N 个分区规划+N 个专项规划+1 个时序规划+协同规划（可选）”的规划系列。

1 个综合性规划是对这个层次全空间、全要素、全时段的全局性、综合性、基础性、战略性安排，明确该层次的战略目标、空间格局、要素配置等内容，划分生态、农业、城镇、魅力等管制分区；

N 个分区规划即对生态、农业、城镇、魅力等管制分区的深化、细化安排；

N 个专项规划即生态、文化、公共服务设施、市政公用设施等各支撑系统规划，以及根据当地实际情况设定的特定要素规划；

1 个时序规划即对全域空间内近期、中期、远期和远景的保护与开发时序安排；

协同规划即针对多个下级行政单元组成的重要区域，以生态共保、文化共兴、环境共治、产业协同、功能协同、设施协同等为主题的附加型规划。

（4）多方参与

我国治理体系改革的方向是中国共产党领导下的政府、市场、社会多方参与、多元共治，应保障各方利益得到充分体现。

因此，在各层次规划的制订过程中，应体现“多方参与，统筹决策”的制度设计。特别是在“多方参与”的形式上，应建立协商平台机制， 在公开、公正的平台上充分博弈，以实现各方利益的充分表达，达成“最大公约数”。

特别是针对“资源保护”和“城乡建设”两类诉求，应通过多次博弈的制度设计，实现保护与发展的二力均衡，最终明晰生态空间、农业空间、城镇空间的边界。

（5）事权明晰

建立“以督定报、以管定编”的行政管理逻辑。即：明确上级政府对本级政府的规划监督问责事权，以此确定规划上报审批内容；明确本级政府的规划实施管理事权，以此确定规划编制内容。

（6）动态反馈

建立制定、实施、评估的动态反馈机制，以应对未来不确定性，即“快变量”。重点是建立完善“实施动态监测、一年一体检、五年一评估”的常态化机制，及时分析内外部变化对国土空间格局造成的影响，如必要，按照法定程序提出规划修改的理由和内容。

2.4 机制层面：产权明晰、市场主导

机制优化的核心是发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，理论基础是制度经济学。

应深刻理解“绿水青山就是金山银山”的发展理念，将“绿水青山”作为中华民族永续发展的前提条件、最公平的公共产品和最普惠的民生福祉；同时，不再将“保护”与“发展”看成“两难”悖论，而将其视为辩证统一的关系，是达到共同目标的统一路径。

伴随后工业时代的来临和物质生活水平的提高，人民对美好自然资源环境的需求正与日俱增。在此背景之下，“绿水青山”本身就应具备极高的经济社会价值，也就不应在城镇扩张中处于“弱势”地位。

应当以主体功能区为依据，在守住“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的前提下，对于可以向市场放开的部分，以自然资源的确权和资产化运营为制度突破口，通过自然资源综合价值的彰显，推动自然资源保护动力的彰显；实现国有自然资源资产的保值增殖，让绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，从而真正让“绿水青山”成为“金山银山”。

（1）明晰自然资源产权

建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度；同时由自然资源部代表国家对属于全民所有的自然资源资产统一行使初始的所有者权利，保障全民所有自然资源的“所有权代言人”有效实现；尝试在自然资源部下设立自然资源的所有权行使机构，逐步实现所有者（私权）和监管者（公权）分离，以自然资源资产的保值增值对所有权行使机构实施绩效考核。

在坚持自然资源资产公有性质的基础上，创新产权制度，分离所有权和用益物权、担保物权等他项权利，渐进式地推动农用地经营权、宅基地使用权的市场流通机制，并保护其合法权益；在符合规划和用途管制的前提下，赋予各类他项权利以转让、出租、抵押、继承、入股等权能；严格保护各类权利人的合法权益，平等对待、公平保护自然资源使用权主体，完善产权争议调解处理制度，构建自然资源损害赔偿和权利救济机制。

（2）建立自然资源有偿使用制度

按照《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

在此基础上树立自然有价和自然资本的理念，所谓“自然有价”，即消耗自然资源需要支出成本、保护和生产自然资源应得到收益；所谓“自然资本”，即推动自然资源的资本化运作，将保护、修复自然资源的过程理解为自然资源保值增殖的过程。

（3）完善市场机制

建立健全资源资产的市场化运营机制。包括：进行全国自然资源资产核算、建立自然资源资产负债表；建立自然资源交易平台；建立资源市场化定价机制和市场化交易机制；通过划定差异化的空间管制分区，建立差异化的资源配置和交易规则；完善自然资源税费制度、生态保护补偿制度，降低市场交易成本。

推动城乡和区域间自然资源要素的自由流动和平等交换。包括：逐步建立城乡统一建设用地市场，落实农村宅基地“三权分置”和城镇“多主体供地”政策；逐步建立跨市域、跨省域的自然资源占补平衡和增减挂钩机制等。

（4）健全市场监督和政府考核机制

明晰自然资源部对自然资源资产的监管职责（公权）。强化规划管控、用途管制、产权保护的监督执法机制，推进自然资源监管的法治化、制度化。按照自然资源资产的重要性划分等级，以此为依据合理划分中央、地方事权和监管职责。

针对生态功能区，以GEP（生态系统生产总值）替代GDP 作为主要政绩考核指标，将生态健康、资源节约、环境友好的生态文明绩效评价纳入政府综合评价体系，建立目标考核与责任追究制度，实行离任审计和责任追究制度。

三、总  结

推进空间治理体系和治理能力的现代化是新时代的要求，是针对理念、法制、体制、机制等一系列现状问题的清晰回应。

为此，空间规划体系的改革策略应当有的放矢、有条不紊，即在理念层面实现生态文明建设、高质量发展；在法制层面实现建章立制、刚性传导；在体制层面实现纵向到底、横向到边、多方参与、事权明晰、动态反馈；在机制层面实现产权明晰、市场主导。

规划行政、行业、学科的三个维度研究应尽快放开视野，按照空间治理体系和治理能力的现代化的目标，从辩证唯物主义、行政法学、公共管理学、制度经济学等多学科的视角研究、分析和解决问题，重构空间规划体系。

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