编者按

2018年底，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来，区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020 年）》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台，上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作，等等。在国家新时代的新要求下，区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点？不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点？规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制？本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会，邀请多位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第2期）

王唯山（厦门市规划委员会副主任，教授级高级规划师）

以国土空间规划体系重构推进区域协调发展

中央经济工作会议指出，2019 年是全面建成小康社会的关键之年，会议确定了七项重点工作任务，其中一项就是持续释放内需潜力，推动区域协调发展。世界范围的大量实践表明，区域协调发展是一个地区乃至国家不断获得成长竞争力，持续取得社会经济稳步发展的重要路径。科学合理的空间规划既是区域协调发展的重要引领，也是区域协调发展的重要抓手。

随着中央顶层设计的出台，我国空间规划的职能和体系迎来转型发展的新机遇。当前正在开展的国土空间规划体系构建，是推进区域协调发展的重要契机，籍由体系构建充实区域协调发展规划的法定地位、规划内涵、刚性内容和实施保障等，通过“自上而下引导”与“自下而上推进”的有机结合实现区域协调发展，从而带动我国区域社会、经济和环境综合效益的健康、稳步发展。笔者以为，以下三个方面工作需得到关注。

一是强化省级国土空间规划对区域协调发展的决定性作用。以往的区域规划或体现在省域城镇体系规划，或体现在某个特定区域的协调发展规划，规划的软肋是法定地位不足、规划内容粗放、规划执行力弱。新的空间规划体系中的省级国土空间规划，应该在引领和做实区域协调发展上发挥决定性作用。决定性作用重点体现在，一是将区域协调发展的相关内容明确纳入省域国土空间规划，由此确立区域空间规划的明确法定地位，规划的执行主体则强调“事权对应”，突出省级政府与省级空间规划管理部门在区域协调发展中的领导作用和具体职责，改变省级政府或部门以往“召集人”和“着急人”的尴尬角色；二是重视基础、拓展要素、做实规划。以往的区域协调规划或城镇体系规划，总体看比较“泛”和“粗”，多是提原则、分等级、设定位，原因在于规划的基础比较空泛，过于强调自上而下的计划式指挥，规划自然无法做实、落细。做实规划是强化规划对区域协调发展发挥作用的根本，规划需充分掌握和统筹区域各空间单元的自身发展需求与面临问题，才能有的放矢的进行统筹和协调，规划才会“实”。此外，区域协调发展的统筹要素，传统上比较强调区域生态环境整体保护、综合交通和供给式资源（水、电和气等）的共建共享，对一些“邻避效应”性要素，如大型的垃圾、污水处理场站、大型养殖厂和菜篮子基地等，限于目前国家相关法规条例的约束而未多加考虑。规划应拓展对各种要素的研究和统筹，“邻避效应”性要素也应系统性地纳入区域统筹和协调建设，在一些城镇群密集区域或特大城市所在区域，从集约节约土地和优化环境保护等出发，有重要而积极的意义与作用。当然这同时也需要对当前我国相关建设领域的法规条例加以及时修订和完善。

二是突出以项目带动规划实施并创新保障机制。区域协调发展不应仅停留在规划思路与宣传工作，而应该落实在具体的项目行动上，这就需要在做实规划的前提下，策划推动生成具有区域影响与效应的建设性项目，特别是由多元主体共同参与合作的共建共享项目。有了项目还得有“政府加市场”的协同机制加以带动和保障，其中省级政府在这当中应发挥积极的牵头和领导作用，否则所谓轮流坐庄的联盟合作就会变成客客气气的联谊活动。项目共建、共享的实施不能按在谁的界内谁掏钱的“地盘主义”或“行政命令”来分摊，而应遵循谁获益多、谁投入多的市场规则进行公平协商与合作。相应的实施机制可包括，针对具体行动项目建立由跨地区政府出资合作成立的公司型企业，以企业的运作方式实现市场化的亲兄弟明算账与合作共赢，才能真正推动区域协调发展取得成效。

三是警惕新空间体系格局下城乡协调发展的分异。国土空间规划体系中很重要的技术逻辑，就是形成生态保护红线、基本农田保护线和城镇开发边界线划定下的空间区划，当然城镇开发边界内还有一定期限内的城市（镇）建设用地界线，此外各类控制线之间还有空白地带（有称“自然生态空间”）。如此空间体系格局下，城市外围既有的镇、村体系空间格局自然被划分在各种区划内，区域协调发展中的城乡关系必然表现出更多层次性和更复杂性，这就需要在构建各级国土空间规划中及时加以关注和重点研究，包括乡村聚落在各类空间区划中的发展目标、引导原则、控制重点和实施保障等，特别是实施的规划时序与保障措施要取得有效配合，否则各个区划内的各类空间发展诉求得不到真正落实，如生态保护红线内的农村控制与发展如何确实得到回答等？否则可能形成城乡协调发展中新的分异。