杨保军 中国城市规划学会常务理事，中国城市规划设计研究院院长

一、全新自资部，历史新起点

现在在体制机构上，行政层面实现了统一的自然资源管理和用途管制，也明确了自然资源部的一个主要责任。同时，经过前一段时间的讨论，应该说在理念上实现了生态文明建设和高质量发展的辩证统一，生态文明建设和高质量发展，相互促进、相互支持，这二者其实是一个辩证统一的关系。未来有可能在法律上要实现由“多龙”共治走向全面整合，这个针对的是空间资源，现在各种法律可能还需要有一个整合的过程。从事权上，结束了“多规”在各个部门的分治历程。因为现在空间规划类型和层次特别多，这一次的改革实际上也有一个意图，就是在空间规划的管理事权上希望能够统一起来。（图1）换句话说，自然资源部是一个新的部门，如果还是按照原来国土部门的惯性思维来思考问题、解决问题的话，可能难当重任。

▲ 图1︱原发改、国土和城乡规划三个部门的主要空间规划

二、规划整合期，面临新挑战

规划的整合期面临着一些新的挑战。

1.探索中国特色的空间规划的体制，要处理好三大关系。

一是处理好保护与发展的关系。要兼顾综合思维、底线思维和战略思维，按照“五位一体”总体布局优化国土空间开发格局。这一点特别重要，因为我们所有的经济、社会、文化活动都离不开空间这个载体，我们的目标是要实现“五位一体”全面发展，如果按过去分治的思路，很可能就看中其中一点而不及其余。中华民族伟大复兴一定是要奋斗出来的，美丽中国、美丽城市一定是要建设出来的，靠控制是控不出来的，仅靠控制只能有效实现某一个目标，所以“五位一体”的思维非常关键。换句话说要实现伟大复兴，对于国土空间来说，保护和发展都很重要，当然从战略思维上看，要区分问题的重要性和迫切性。当前阶段最突出的是生态环境问题，所以保护问题尤为紧迫。

二是处理好政府和市场的关系。政府的职责主要还是看住底线，资源的保护、基本服务供给还有公共政策制定；而市场的作用不能忽略，在环境底线和资源利用上限之间，这个区间应该要更好地发挥市场机制的作用，在自然资源的保护和合理利用当中发挥它对资源配置的决定性作用，也就是不能一插到底，全部由政府来管控。

三是处理好中央和地方的关系。中国这么大，可能还是要建立一个层级清晰、分级授权、各有侧重、有效传导的空间规划体系。

▲ 图2︱空间规划体系构成

2.强化顶层设计，统筹推进空间规划的4个体系。

空间规划是市场经济国家重要的公共政策，是政府保障公共利益、优化空间资源配置、落实用途管治的重要工具。空间规划是4个系统的有机整体（图2）。

（1）构架完备的政策法规体系，加快推进空间规划立法，在国家层面制定《国土空间规划和开发保护法》，明确国土空间规划的法律地位和其对国土空间开发、利用、保护、治理等的基础性、约束性作用，制定符合主体功能区的相关配套政策，改进国土空间用途管制、用地用海计划管理等政策措施，健全空间规划的政策体系。

（2）构建层次分明的编制审批体系，建立规则明晰、管控有力、产权保护、转用有序的用途管制制度。在城镇开发边界内，实施空间用途和开发强度管控，实行“详细规划+用途许可”的管制方式；在城镇开发边界外，划定主导用途分区，实行“约束指标+分区准入”的管制方式，对以国家公园为主体的保护地和海岸带地区，实行特殊保护。

（3）构建责权明晰的实施监督体系（图3）。建设纵向联动、横向协同国土空间规划监测和预警平台，对我国国土空间规划体系实施进行监督，形成一套工作机制、一套技术规程，一个信息平台。

（4）构建开放协作的技术支撑体系，整合、修订和完善各类标准。城乡规划领域初步统计涉及基础标准、通用标准、专用标准近200项，其中正在修订的有60多项，在研在编的有50多项。国家在城乡规划、国土规划、国土资源、林业、海洋、测绘、地信等领域的多项标准亟须统一和整合。

▲ 图3︱构建责权明晰的实施监督体系

3.要突出“五大”特性，彰显空间规划的综合性，既然所有资源统筹到一起，这5个特性就要显现出来。

一是战略性，以空间为载体，综合考虑经济、社会、文化、生态发展战略问题；二是基础性，守住底线，统一所有国土空间布局与用途管制；三是操作性，目标、问题、对策、实施等路径清晰可行；四是科学性，尊重发展规律，“规划科学是最大的效益”；五是权威性，规划是必须遵守的法律，“规划折腾是最大的忌讳”（图4）。

▲ 图4︱空间规划的综合性

4.要取长补短，体现空间规划的创新性。

目前这些编制单位、研究机构都在积极沟通，相互学习，未来的工作既然是全新的东西，要吸收各家之长，使空间规划打破部门的藩篱，实现涅重生；如果抱着我们原来的教条不变、不开放，可能难以实现新时期的要求。

三、行业新时代，学科新征程

我们的行业进入了一个新时代，我们的学科也要踏上一个新征程。

第一，要探索规律：究天人之际，通古今之变。这是吴良镛先生给我们院题词时引用了司马迁的一句话，我觉得学科学术探究的是各方面的规律，行政管理虽然有变化，但城乡规划作为一门学科，它探索人居环境、格物致知的属性并没有变化，所以对学术的研究规律我们依然是要遵循的。我们应该总结中国城乡规划的理论、范式和对世界人居环境方面的贡献，这个工作依然有意义。

第二，要突出优势，保持鲜明特色，实现历史传承。我国在这个领域有很多高校，以清华、同济为代表的是有建筑背景的老八校，也有一些基于人文地理背景的学校，还有以人大为代表，基于公共管理背景的学校，他们都为城乡规划的研究实践提供了人才、提供了支撑，有非常鲜明的优势。国外也有一些类似的院校，像哈佛一直是以设计为特色的教育，哥伦比亚大学和加利福尼亚大学洛杉矶分校（UCLA）是以行政、经济为特色，这种鲜明的特色也是难能可贵的，应该得到传承和弘扬。

第三，要包容并蓄，集百家之长，成一家之言。开放的学术和有效的集成非常重要，希望新成立的自然资源部能够有这种胸怀，能够吸纳各方的意见。

最后就是与时俱进，要关注焦点问题，引领学科的发展壮大。学科的发展有自己的研究规律，也有这个国家、这个社会对学科的需求。我们处在一个大变革时期，处在要建设美丽中国、开创美好生活，建设一个让老百姓更满意的城乡人居环境的时期，这个时候恰恰是有用武之地的。

现在要解决的问题是多面性的，越来越复杂，光靠一个人、一个机构或者一个学校是很难去面对的，难以解决所有问题，所以要博采众长、攻坚克难。解决复杂问题需要多学科和多个机构的协同合作，一个单位包打天下是很难的。