导读

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将对城市国土空间规划的编制实施监督以及城市规划建设管理产生重要而深远影响。

作者 | 武廷海

中国城市规划学会学术工作委员会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系系主任、教授

建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）是党中央、国务院关于国土空间规划的顶层设计，将对城市国土空间规划的编制实施监督以及城市规划建设管理产生重要而深远影响。

一、《意见》指出了城市国土空间规划编制实施监督的方向与路径，为落实城市规划对城市发展的重要引领作用提供了制度安排与技术保障

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，《意见》提出“分级分类建立国土空间规划”。从规划类型看，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划三大类，国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求；详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改；相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。从空间层次看，国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。

按照《意见》提出的国土空间规划分级分类构架，城市作为一种国土空间形态，其规划可以分为总体规划、详细规划和相关专项规划三大类，这是城市规划的新形式。习近平总书记多次强调，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”70年来中国社会主义建设已经积累了丰富的城市规划实践经验。在开展城市国土空间规划的过程中，要自觉地发挥城市规划专业知识与技术基础优势，并针对生态文明建设与美丽中国建设的新要求对城市规划重点和内容作出相应的调整，切实保障城市规划对城市发展发挥重要引领作用。

二、《意见》要求市县及以下空间编制覆盖城乡全域的详细规划，为城乡规划学强化完善乡村规划提供了条件

《意见》提出“在市县及以下编制详细规划”，详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城市国土空间总体规划指导下，对于城镇开发边界内地区，市县自然资源主管部门组织编制详细规划；对于城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。

长期以来，城市规划关注城市地区的发展，相比之下对于城市周边广大农村地区的规划只能局限在“城市规划区”的有限范围内。按照《中华人民共和国城乡规划法》规定，城市规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。显然，在乡村振兴的战略要求下，必须将规划的范围覆盖到城乡空间全域作统一的安排。《意见》关于市县及以下空间编制覆盖城乡全域的详细规划的要求，为城乡规划学强化完善乡村规划提供了条件。即使未来中国实现了较高程度的城镇化，仍然将有大约四分之一的人口要居住在广大乡村，乡村规划是建立新型城乡关系、实现城乡融合发展的重要工具，做优做美乡村规划是国土空间规划时期城乡规划发展大有可为且大有作为的广阔空间。

三、《意见》提出加强国土空间规划相关学科建设，城乡规划学要创造性地发展人居科学指导下的规划理论、技术方法与实践应用，为国土空间规划提供坚实的学科支撑

习近平总书记多次强调：“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”；“前进道路上，我们必须始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标”。人民的美好生活离不开美好人居，人居环境质量直接关系人民群众的满意度与获得感、幸福感和安全感。中央城市工作会议要求，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。党中央、国务院也高度重视农村人居环境，要求建设美丽宜居乡村，实施乡村振兴战略。在学科建设上，吴良镛先生建议，在我国现有的13个学科门类基础上，增设“人居科学”为第14个学科门类；“以城乡规划学、建筑学、风景园林学等三个一级学科为核心，融贯综合工学、地理学、社会学、管理学、人类学、环境学等与人居环境相关的其他学科内容，形成人居科学学科门类。”城乡规划学是“人居科学”的三个核心组成学科之一。

《意见》明确提出要加强国土空间规划相关学科建设。2019年5月22日清华大学城市规划系与同济大学城市规划系共同开展城乡规划学科发展教学交流研讨，一致认为国土空间规划是城乡规划实践的重要领域，城乡规划学科发展要放眼美丽国土，规划美丽城乡，聚焦美好人居，共筑美好家园。具体说来，第一，要适应国家不同部门对国土空间规划编制、实施、监督和城乡人居环境建设、管理等多类型高层次人才需求，因势利导地推进城乡规划学科发展，培养新时代卓越规划人才。第二，要以人居科学理论为指导，创造性地发展城乡规划科学理论与技术方法，加强城乡规划学在国土空间规划领域的实践应用，为国土空间规划提供坚实的学科支撑。第三，要积极开展国土空间规划知识体系建设，促进相应的城乡规划课程教学改革，鼓励教学过程中的交流与合作，加强学科之间的交叉融合，广泛吸纳学术同道探讨教学中的迫切和重大问题，促进城乡规划学更好地满足新时代国土空间规划的知识与技能需求。