导读

结合广州工作实践，广州市规划和自然资源局重点从《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求的“体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性”五个方面开展工作。

作者 | 彭高峰

广州市规划和自然资源局局长

2019年5月，中共中央、国务院颁布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下文简称《意见》），这是新时代国土空间规划的顶层设计，充分落实了习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻把握了生态文明思想的内涵，体现了改革创新的精神，确立了空间规划体系改革的蓝图，为下一步全面开展各级国土空间规划、引领绿色发展提供了根本制度保证。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。2018年9月，自然资源部部署广州市开展市级国土空间规划先行先试工作。我们紧跟部改革步伐，深刻领会并认识到国土空间规划是空间发展的统领性规划，市县国土空间规划则是引领高质量发展、创造高品质生活、实现高水平治理的重要载体和支撑。

结合广州工作实践，我们重点从《意见》要求的“体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性”五个方面开展工作。

一是体现战略性

全面落实党中央、国务院重大决策部署，落实国家和区域重大战略，按照高质量发展要求，以全球视野、国家责任、高点站位谋划城市长远发展战略，制定城市总体目标定位，建立战略目标的实施传导路径。广州市始终按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求，以粤港澳大湾区建设为纲，共建国际一流湾区和世界级城市群，强化区域发展核心引擎功能；对标学习纽约、伦敦、东京、上海、北京等先进城市和地区经验，明晰在高质量发展方面的差距，制定了广州面向未来的“美丽宜居花城，活力全球城市”总体目标愿景，明确城市性质为广东省省会，国家历史文化名城，国家中心城市和综合性门户城市，粤港澳大湾区区域发展核心引擎，国际商贸中心、综合交通枢纽、科技教育文化中心，逐步建设成为中国特色社会主义现代化国际大都市。建立“定位-目标-战略-指标与行动”的实施传导路径，构建了城市发展体征监测指标约80项及国土空间规划核心指标约40项，通过对指标的分解落实与实时考核评估，保障目标的有序推进。

二是提高科学性

城市发展是一个自然历史过程，必须认识、尊重、顺应城市发展规律，保持并加强生态文明建设的战略定力，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。广州规划坚持底线思维，从生态功能、农业功能、城镇功能三方面开展“双评价”，确定了国土空间开发底线极限，生态和农业空间不低于市域面积2/3，城镇建设空间不高于市域面积1/3，统筹划定了“三线”，构建形成美丽国土空间格局。进一步强化战略聚焦、提质增效，优化沿珠江水系的网络化城市发展结构。合理调控人口规模，按照中心城区有序疏解、外围城区引导集聚的原则，结合就业岗位分布进一步优化人口布局，避免“钟摆式”交通，实现职住平衡目标。

三是加强协调性

坚持以人民为中心，促进人地和谐，统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，通过生产、生活、生态各项要素的系统性安排，最大程度消除和解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。广州规划坚持协调思维，统筹好保护与发展关系，优化三生空间和各类资源要素配置，引导城镇空间集约紧凑，保护生态空间山清水秀，保障农业空间提质增效，有效推动形成人与自然和谐发展新格局。一是维育广州“云山珠水”生态格局，实施山水林田湖海系统保护利用与修复，针对重点生态修复地区，提出了“退耕（耕地）、退工（工业）、退公（公共设施）”和“还林、还水”的“三退两还”生态修复要求；二是优化城镇空间，提升综合城市功能，优化产业空间布局，完善居住与公共服务供给，提升城市休闲游憩服务，打造优质生活圈；三是优化农业农村空间布局，塑造美丽宜居、富有活力的岭南新田园，构建乡村单元管控体系，分类引导乡村有序发展，推动富民兴村产业发展，建设一批现代农业产业园、农业公园、特色小镇、田园综合体和岭南乡村群。

四是注重操作性

按照“一张蓝图干到底”的要求，从制度层面保障规划有序实施，明确规划的约束性指标和刚性管控要求，建立规划传导体系，提出下层次规划、专项规划和详细规划的分解落实要求，建立健全规划实施配套政策，确保规划能用、管用、好用。广州以国土空间规划统筹协调各类规划，建立“市域—片区—单元”三个层级的空间规划体系，纵向上建立规划传导管控机制， 横向上强化对各专项规划的指导约束；建立“一年一体检，五年一评估”的规划实施评估制度和动态调整完善机制，确保国土空间规划各项目标任务得到落实。从粤港澳大湾区区域合作、存量用地盘活、高质量用地、精准供地、弹性管理、集体建设用地管理、耕地保护与土地综合整治等方面，制定面向高质量发展的规划实施政策清单，强化规划公共政策属性，保障规划实施。

五是强化权威性

建立规划实施监测评估预警系统，加强规划实施的监督考核，防止出现换一届党委政府改一次规划的现象，切实维护国土空间规划的权威性和严肃性。广州建立国土空间规划监测评估预警管理系统，汇集国土空间现状、规划和各专项规划数据，建设国土空间管理大数据库，可共享给相关部门使用及与国家、省级国土空间规划信息平台连通，依托平台实现规划监测预警，探索以“智能监控+人工评价”相结合的方式辅助开展实施评估。

下一步，广州将以习近平生态文明思想为基本遵循，以《意见》为指导，继续强化党委政府在国土空间总体规划编制工作中的主体责任，深化落实自然资源部要求，进一步完善规划成果，加快推进规划报批，早日为全国市县国土空间总体规划提供经验借鉴。