导读

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。本文作者认为国家对于国土空间规划的战略思路更加科学完整。

作者 | 陈为邦

中国城市科学研究会原副理事长，教授级高级规划师

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），是党和国家作出的重大部署。认真学习，深刻理解是当前的重要任务。

学习《若干意见》后，我的第一点认识是国家对于国土空间规划的战略思路更加科学完整。

《若干意见》一开始就明确指出：“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。在“总体要求”部分的“指导思想中”又提出，国土空间规划要“为国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发保护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。”学习中央这些精神后，我们可以看到，中央对于国土空间的战略思路更加科学完整。因为中央正式提出对于国土空间规划的大战略思路是“开发保护”，并且要求健全国土空间开发保护制度。之所以这样认识，是因为相当一个时期以来，在有关方面的工作和舆论中，似乎将我国未来的国土空间规划战略定位仅仅定在“保护约束”上，只要讲到国土空间规划，一再强调的就是保护，就是约束，忽略甚至不提“开发建设”，出现了对于国土空间认识的某些倾向性。因此，是否可以认为，这次中央提出的 “开发保护”大战略思路，是对于国土空间规划体系建设总体战略思路和基本政策的一种调整和完善。

众所周知，空间规划体系的提出是由于国家生态文明制度建设的需要，现在，它也正成为国家生态文明制度的一部分。国家强调生态文明建设，是对于长期出现的自然资源浪费、生态环境破坏问题的战略性大政策，是关系国家可持续发展的大事，是关系子孙后代的千秋大业，全党全国必须非常重视。强调国土空间规划对于自然资源的保护和生态环境的保护，是非常必要，完全正确的。

问题在于，形势已经发展了。今天，国土空间规划体系一旦真正起步并且开始建立，这个体系的战略任务就发生了微妙的发展与变化。由于国土空间是国家民族生存发展的根基，对于它的战略思路必须相当完整、全面科学、相对稳定，而来不得任何的倾向，更不能出现战略性偏差。开发建设与保护约束是国土空间规划的两大根本要素，如果没有开发建设，国家和城市就不能发展；如果没有保护约束，国家和城市发展就不可持续。权衡处理开发建设与保护约束的关系，就成为国土空间规划的根本战略和基本任务。因此，在大战略和大政策中，在国土空间规划体系建设过程中，在规划编制以及实施过程中，甚至在管理机构改革中，两者必须兼顾，综合平衡，缺一不可。

一个时期以来，对于国土空间规划肩负的“开发建设”任务出现了某种忽视，并开始体现到规划思想和规划制定工作中。 在一些城市，在新规划编制的过程中，城市方面对于开发建设和发展的强烈需求和新规划对于保护约束的一再强调的矛盾已经不同程度显现出来。在机构改革中，对于城市规划管理力量与土地管理力量的安排权衡过程中，也发生了某些倾向等等。中央《若干意见》大战略思想的提出，对于发现和克服某些偏向，应当说，还是比较及时的。

规划的权威性来自科学性。我们需要权威性，但首先更需要科学性。对于城市规划，对于土地利用规划，对于新的国土空间规划都是相同的。难道不是吗？

结合当前，如果说正在发生和发展的中美贸易战，提醒了我们，我国仍然是发展中国家，我们必须加快发展，必须开发建设，必须科学发展、可持续发展，而城市是国家实力的核心所在，如果盲目抑制城市必须的发展，则无异于抑制国家发展。