近日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

这标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。

为了让大家全面理解该文件的深刻内涵，引导大家从落实新发展理念上来重视、来认识，来执行，我们邀请了部分专家撰写了文件解读文章，现共享给大家。

一、全新的规划体系

国土空间规划体系是新时代全新的规划体系，是全国统一、责权清晰、科学高效的规划体系。其新主要体现在以下几个方面。

1.规划体系的战略地位

《意见》以中共中央 国务院的名义发布，在公共政策中具有极高的战略地位，这在规划政策历史上是前所未有的。

《意见》明确了国土空间规划的目标定位，即国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。明确指出，建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署。

党的十八大以来，把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，明确了推进生态文明建设，建设美丽中国的新理念，树立了“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，确立了以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的发展要求，指明了形成绿色发展方式和生活方式的实现路径。

建立国土空间规划体系并监督实施，是一张蓝图干到底、奋力走好新时代的长征路的关键举措、重要手段、必然要求。

2.规划体系建立方案的理念与目标

《意见》提出了建立新时代国土空间规划体系的指导思想、编制理念、基础作用。国土空间规划体系是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。

坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。

《意见》明确提出了建立国土空间规划体系的三大阶段、建设内容及阶段目标。到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。

到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

3.分级分类分工明确的规划体系

与以往的各类各级空间规划不同的是，根据《意见》提出的改革目标，新时代国土空间规划的总体框架是以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级分类管理。

分级是指国土空间规划自上而下分为全国—省级—市—县—乡镇，分类是指包括总体规划、详细规划和相关专项规划。需要注意的是，各级规划的侧重点不同。国家、省、市县编制国土空间总体规划，乡镇国土空间规划由各地结合实际编制，在市县及以下编制详细规划。

全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性。

省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性。

市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

市县及以下编制的详细规划，是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。具体又可区分为在城镇开发边界内、外的详细规划。在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，可编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。

相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

4.全新的编制方法

编制国土空间规划要体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性。

国土空间规划要全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，各级国土空间规划，要对空间发展作出战略性系统性安排。自然生态及国土空间各要素是一个有机系统，彼此相互作用、相互影响。编制国土空间规划，要求尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作。

在编制过程和方法上，强调提高科学性。与以往不同的是，国土空间规划注重生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，资源本底和底线约束是基础，红线和空间管控边界是路径，全域全类型全要素是范围，生命共同体是理念，公众参与是过程，多方法综合是手段。

强调国土空间规划体系的协调性。国家发展规划是统领，国土空间规划是基础。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，其主要内容要纳入详细规划。

注重国土空间规划的操作性，确保规划能用、管用、好用。规划要明确编制责任、实施责任、编制和管理要点、约束性指标、刚性管控要求、指导性要求，以及实施规划的政策措施、分解落实要求等规划实施传导机制

5.保障有效的实施监督体系

《意见》强调了规划实施与监管、法规政策与技术保障。

从规划权威、规划审批、用途管制制度、监督规划实施等方面提出了规划实施与监管的强化方向。规划权威方面，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更；下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。规划审批方面，按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。用途管制制度方面，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。

在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。

监督规划实施方面，依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。

二、建立全新规划体系面临的挑战

长期以来，各级各类空间规划在城镇化快速发展、国土空间利用和保护方面发挥了积极作用，形成了相对稳定的机制。这给全新规划体系建设带来一些挑战。

1.规划体系的战略地位

规划本质上是公权力对私权利的干预，其合法性来源于国土空间规划立法。国土空间规划法律一方面授权于规划，作为公权力干预私权利的土地利用，调节土地利用相关关系，减少外部性，增加公平性；另一方面，规划法律设置了公权力的边界，防止公权力的过度扩张。

尽管当前已有《城乡规划法》，但要整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划和专项规划，还需要一个统一的立法。

2.国土空间规划的基础信息平台建设任重道远

国土空间规划“一张图”的前提是全国统一的国土空间基础信息平台。这就要求以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据。在此基础上，还需结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，才能逐步形成全国国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。这是一个从顶层规则到底层数据标准整合的过程，是一项非常艰巨而复杂的任务。

3.用途管制尚待完善

《意见》提出，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，对城镇开发边界内外，分别实行“详细规划+规划许可”、“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

城镇开发边界内有比较成熟的管制经验，但城镇开发边界外就比较复杂，一方面包括大量的生态空间，另一方面还包括广大农村地区的生产、生活空间。基本农田与一般农田如何管理？如何把各种复杂的资源产权主体纳入统一的管制机制？生态、生产、生活空间往往交织在一起，划定各类红线时如何协调？这些问题都需要在用途管制机制设立时考虑。

4.时间紧任务重

《意见》提出2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

2018年起开展第三次全国国土调查成果还未得到应用，各地自然资源及规划管理部门刚刚完成职能整合或即将整合，国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准、各级各类国土空间规划编制办法和技术规程尚未形成。

尽管城乡规划和土地利用规划有比较庞大的专业技术队伍，但面对如此复杂而急迫的任务，单个部门的技术人员无法独立承担此项重大任务，必须紧密合作。

如何完成《意见》提出的要求和任务，应对现实和未来挑战，建立全新的国土空间规划体系，发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚，是规划人今后要勇于承担的重任。