导读

5月23日，中共中央、国务院联合下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《若干意见》）。《若干意见》指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。本文为《凤凰品城市》专访崔功豪先生，以问答形式从“生态优先、以人为本”等方面深入全面地解读《若干意见》发布前后的演变动态及社会影响。

人物名片

崔功豪 中国城市规划终身成就奖获得者，南京大学建筑与城市规划学院教授

1934年生，中国最早进行城镇化研究、城市地理学研究的学者之一，对中国城市规划学科由传统单一的工科体系向综合化、科学化以及公共政策属性的转变做出了重要贡献。近年来，持续关注国土空间规划、城乡治理、区域融合等前沿领域，主持诸多规划项目，致力于推动中国规划的前行。

记者

今年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》在千呼万唤中终于发布。意见提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。这是党中央作出的重大决策部署，您认为这份文件从起草到发布在国家顶层设计层面具有哪些重要意义？

崔功豪

自2013年提出建立国土空间规划体系以来，中央陆续出台并颁布了不同规格、不同种类、不同分量的文件，文件出台的数量和涉及的学科领域非常多。而这份文件的发布向我们透露出一个信号，即国家从顶层设计层面作出了系统性的战略安排。可以说，这是中央为建设美丽中国、美好家园、实现伟大复兴中国梦作出的重大部署。它既是一份统一我国国土空间利用保护的纲领，也是一次对各级政府职能、专业人士的动员会，具有重要的历史意义和现实价值。

那么，中央为何会如此重视？首先要了解一个前提，那就是我国在空间规划这一领域，从来没有出台一个全国性的统一纲领文件，而是由各个部门根据自身需求，来制定各种各样的空间规划。比如，国民经济和社会发展总体规划、城市发展总体规划、土地利用总体规划都有自己的编制条例，包括后来提出的生态环境保护规划也都有自己的条例。各级各类规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、地方规划朝令夕改等现象。建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系在这样的背景下看来就很有必要。

特别是我国经历了工业化、城镇化快速发展时期，对生态环境的破坏相当的严重。所以，习近平总书记高屋建瓴地从加快生态文明建设的角度，高度重视国土空间规划体系的建设与发展。我认为这是今天的中国正处于一个战略转型期，正在建设世界强国，而任何一个国家想要进行建设，需要面临两种规划：一种是发展规划，即为某个地区的未来发展提出一个战略性设想；另一种则是空间规划，即将社会经济的发展设想落实到空间上的规划。我国第一种规划做得很好，而第二种规划由于政出多门，则相对较差。

记者

2018年3月，备受各界关注的国务院机构改革方案出炉，新组建的自然资源部重要职责之一就是建立空间规划体系并监督实施。可以看出，建立统一有效的国土空间规划是对之前备受诟病的多规混乱现象的一次回应。那么，在您看来空间规划和多规合一之间是什么关系呢？

崔功豪

多规合一是中央提出的要求，但具体实施时则成为一种技术手段，是为了解决各部门在空间安排上的“打架”现象。比如，土地利用安排上，土地部门和城建部门本身就存在意见不统一现象，一方想要开发这块地，另一方认为不可开发。实际上，多规合一成为协调各个部门空间安排矛盾的一种手段。而空间规划不是为了处理具体的某些空间规划矛盾，而是将整个空间视为整体，从全局的战略高度、整体最优、效益最大、生态优先、合理利用等角度进行全方位的统筹规划。可以说，空间规划从协调各部门之间的矛盾走向空间的统一安排，也只有国土空间规划，才能真正达到多规合一的目的。

记者

中国幅员辽阔，每个省市地区的情况千差万别，一定程度上具有一般性，也具有特殊性。在政策具体实施过程中，您认为如何处理好国家顶层设计和省级分层对接、政策统一性和差异性的关系？

崔功豪

现在的国土空间规划一共分为国家—省—市—县—乡镇五级，那么国家和地方的利益如何统一？国家的精神又该如何贯彻？最重要的是要有一个明确的传导机制，即如何准确传达国家意见和中央精神。国家如此之大，乡镇又如此之小，二者之间的空间体量悬殊巨大，落实到具体问题，意见的传达和贯彻就显得十分重要。

对此，《若干意见》作了明确的说明：一是，下级规划要服从上级规划；二是，各层级规划侧重点不同，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县和乡镇级规划侧重实施性。我认为国家精神首先要传达到省，然后到市，省市再根据中央意见统一编制国土空间规划，这时就要照顾到下面的县乡，而县乡的国土空间规划就要根据自己的实际情况来落实省市的指导意见。在这个过程中，地方依照国家和省市的要求意见，再根据实际面临的问题和需要制定规划，保持地方性。这里的地方性，是相对于统一性而言，统一性要坚持，地方性也要保持，统一性在省市一级就已经体现了，地方性要在县乡一级继续保持。

记者

结合您以往的工作经历和体会，请重点谈谈中国空间规划体系（从城乡规划到国土空间规划）在过去40年经历了哪些演变？

崔功豪

首先，第一个阶段是20世纪80年代，也就是改革开放的头十年，表现为城市规划和区域规划相结合。主要包括以下三个方面。一是城市规划恢复。因为更早之前的60年代，国家提出不搞城市规划，1974年国家又提出重视城市规划。二是区域空间规划得到重视。这一阶段城镇体系得到很大发展，由于城镇体系是区域规划发展的一部分，因此，这一时期区域空间规划也在紧锣密鼓跟随。三是国土空间规划雏形显现。改革开放后，我国很多领导人去国外考察，如德国、法国、日本等，了解他们的整体规划制度，引进了他们的国土整治，然后将其中国化，统一叫国土规划。整个20世纪80年代，可以说是国土空间规划发展最兴旺、最活跃的时期，既有城镇空间规划，也有区域空间规划。以后因为各种各样的原因，国土空间规划就停掉了，区域的城镇规划体系代替了区域空间规划的一部分职能，继续在全国推行。

第二个阶段是20世纪90年代至21世纪初，我国进入城乡统筹时期，规划重心从城镇空间进一步发展到乡村空间。这一时期，我国开始了城乡统筹进程，把城市空间和乡村空间结合起来，提出了城乡一体化概念，并编制城乡统筹规划、县域规划，土地总体利用规划也在此时大规模展开。

第三个阶段是21世纪以来至今，我国逐步走向城市时代，区域性、空间性规划得到全面升级。所谓城市时代，一个最简单的标准是城市化水平超过50%。此时，城市已经不是过去一个点，而是变成了一个区域，继而出现了很多都市圈、城市群规划。我国第二次国土空间规划、城市发展战略规划、战略性区域空间（如国家级新区、国家级开发区、国家级扶贫区、国家级生态保护区），另外还有很多跨区域空间规划（如长三角、珠三角、京津冀城市群）在本世纪初，特别是2010年以后得到全面快速发展。

记者

在国土空间规划演变至今的过程中，南京大学建筑与城市规划学院作为学科力量在其中发挥了哪些重要作用？

崔功豪

我是学地理出身的，地理学分为两个分支：一个是人文地理学，一个是自然地理学。我学的是经济地理学，本身就要与经济打交道。经济地理学的定义是研究人类经济社会活动和地表空间的关系，简单地说就是人地关系。那么，如何理解将经济地理学引入城市规划学？需要把大的区域空间转化为城市空间，把精力集中到城市空间，然后再拓宽到区域空间，这其中的演变是有连贯性的。因此，南京大学建筑与城市规划学院（下称南大建城学院）从经济地理学转到城市规划学，是一门学科深化到具体领域的表现。它有这样的学科基础，转变起来就很容易。

南大建城学院在国家空间规划体系演变历程中发挥的作用有四点。

第一，把城镇空间拓展为区域空间，这就是通常讲的打破传统城市就城市论城市的视野，从区域角度来做规划。比如南京这座城市要搞规划，要站在江苏省乃至长江下游来考量。这是南大为1976年烟台规划所提出的区域观念，并因此得到国家城市建设总局（今住房和城乡建设部）的肯定和推广。

第二，打破单一城市视角做规划的局限，从区域城镇体系的角度来规划城市，即从城市空间扩大到区域城镇体系空间。南大提出了“三结构、一网络”（等级规模结构、功能分工结构、空间布局结构及交通网络）的城镇规划体系内容，后被列入建设部（今住房和城乡建设部）发布的《全国城镇体系规划编制办法》中去。同时，我们学院也接受任务编过县域规划，为国家基层空间规划编制办法提供参考，但囿于多种原因，最后转化为《县域城镇体系规划编制办法》，被建设部印发。

第三，实践国土空间规划。20世纪80年代，南大建城学院是第一批参与我国国土空间规划的单位，当时国家有4个试点，我们学院是由我来领头做的湖北宜昌地域国土规划，这一规划在20世纪80年代由国家计划委员会（今国家发展和改革委员会）验收，被评为当年全国最好的国土规划方案。

第四，在城市规划领域贡献了一些有影响的成果。比如，2001年，杭州市编制概念规划，当时有三家规划院竞标，分别是中国城市规划设计院、上海城市规划设计院、南京大学城市规划设计研究院，这三家规划院分别给政府提交了方案，最后评选结果是我们胜出。南大方案最大的特点是把城市发展和经济、文化结合在一起，将经济和文化因素融入空间规划之中。南大提出了现代城市竞争法则：城市以功能比强弱，以文化论输赢，以空间视优劣，以环境定胜负。这一法则成为当时城市规划的研究样本，至今仍有相当的影响力。

另外，我们还做了广东汕头的战略发展规划，将远景规划纳入其中。由于远景具有不确定性，比如2025年、2035年、2050年规划，时间跨度太长，那么该如何做好远景规划呢？我们就引入西方的情境分析，所有规划都是为政府部门做决策参考，或者说所有的规划人员都是参谋，因此我们需要考虑多种可能，将汕头的远景规划列出10种情境，把各种变化条件考虑到其中。这个方案不仅最后被采用了，还获得该年度国际城市与区域规划协会颁布的城市规划卓越奖。

记者

规划虽然是在某个空间下的跨行业跨领域规划，但其主体还是人民，为人民服务是规划的初心与本源，也是规划工作的价值导向。那么，对于一个理性的规划工作者来讲，“以人为本做规划”究竟是什么样的规划，需要考虑到哪些方面？

崔功豪

新型城镇化下的城市规划和传统规划有两点不同。

第一是生态优先。过去是先注重发展，然后再考虑治理污染，但是现在的国土空间规划将生态环境保护提到很高的位置，提出“生态优先，绿色发展”，防止走原先的先污染后治理的老路。

第二是以人为本。过去所有的规划针对的是物质环境，物质环境体现在经济发展情况，而我们今天最大的不同就是以人为本，以人为中心，以人民的发展需要为第一目的。因此如何做到以人为本呢？首先是思想观念上，认识到人是空间的主人，城市是人改造的，规划要把人的需求放在第一位。今天不再以GDP论英雄，而是以人民的满足感、获得感、幸福感作为判断城市是否宜居的标准。其次，过去的城市规划但凡涉及人口，只讲人口规模，不讲人的差别，规划最多只到年龄结构。实际上，人是千差万别的，有结构性的差别，比如性别结构、文化结构、职业结构、收入结构、健康状况结构等。因此，以人为本做规划，不仅按人口总量和分布制定人均标准、实施公共设施均等化的配量，也要为城市里各阶层、各群体的人做规划，满足人们的不同需求。编制规划要让民众参与进来，将过去的精英规划变为社会公众参与的规划，要让市民有知情权、参与权，这也是以人为本做规划的表现。

记者

请谈一谈您对国土空间规划体系未来发展的寄语。

崔功豪

国家已经将国土空间规划体系大方向讲得十分清楚了，但是由于新组建的自然资源部成立刚满一年，在以下两个方面仍有待加强。一是思想认识上，学界有各种不同的想法和声音，目前当务之急就是要统一思想认识和技术标准；另外，各部门也要相互协调统一、平等相待，摒弃过去政出多门、政策混乱、内容冲突的现象。二是理论指导上，要探索新的国土空间规划理论和编制方法。目前，全国还没有出台一部关于国土空间规划的法规，也没有相关编制条例或编制办法。在这种情况下，当前通过广泛研讨形成一个统一理论指导的法律规范是十分迫切的。

本文来源：凤凰品城市（ID：fhpcszz）。文章选自《凤凰品城市》2019年5-6月刊。