引言

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，完善新时代国土空间开发保护制度，优化国土空间开发保护格局，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴梦的必然要求。

根据2018年国务院机构改革方案，自然资源部组建，明确“整合空间规划体系职能，建立空间规划体系并监督实施”。目前，国家、省和市县级机构改革已经基本到位。机构改革将对国土空间规划体系建立并监督实施起到积极推动作用，一是有利于强化国土空间规划的基础作用；二是从体制机制上解决多规冲突的核心矛盾与问题；三是为提高空间资源利用效率和管控力度提供更有效的手段；四是为规划实施、监督和管理全过程提供更加强力的工具平台。

同时，国土空间规划也面临一系列新形势与新要求，指导思想全面调整，编制审批体系、技术标准体系、法规政策体系、实施监管体系也有重大变化。

一、国土空间规划的新要求

（一）指导思想全面调整

国土空间规划要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持新发展理念，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发保护制度，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

（二）编制审批体系调整

1、强化国土空间规划的基础作用，发挥在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用

国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）提出，要建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

《土地管理法》、《城市房地产管理法》修正案（草案）指出，经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

对于“国土空间规划”与“发展规划”、“城乡总体规划”、“土地利用总体规划”的关系也需要辩证地看待。“发展规划”是“统领”，应该突出战略性、时效性、实施性和参与性，发挥制定发展目标、搭建协调平台、落实重点项目和凝聚民主共识的作用。国土空间规划是“基础”，替代“城乡总体规划”和“土地利用总体规划”，支撑“发展规划”中确定的战略任务、建设重点、行动计划落地，细化落实发展规划中确定的国土空间开发保护要求。同时，国土空间规划的技术方法、管控手段并非“另起炉灶”，而是充分吸收“总规”和“土规”已有经验，更进一步探讨空间治理能力提升路径。

2、建立国土空间规划体系，全面推进规划编制

全国国土空间规划纲要，是对全国国土空间格局做出的全局安排，侧重战略性。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性；市县和乡镇国土空间总体规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇国土空间规划。

（三）技术标准体系调整

国土空间规划相关规程预计于年中至年底相继出台。《第三次全国国土调查技术规程》已公布实施，《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》、《国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》、《城镇开发边界划定指南（试行）》、《国土空间规划实施评估技术指南》以及相关国土空间规划编制技术规程也即将发布。

（四）法规政策体系调整

《自然资源部2019年立法工作计划》日前印发，明确2019年立法工作以推进《矿产资源法》修改、完善《土地管理法》配套法规、及时高效化解自然资源领域矛盾纠纷、加强国土空间开发保护和自然保护地法律体系建设为立法重点，不断提高立法质量和效率，充分发挥好法治对自然资源管理改革的引领和保障作用。

此外，拟报国务院审查的法律草案包括研究起草《自然保护地法》、《国土空间开发保护法》等，还将积极配合全国人大有关专门委员会做好《国土空间规划法》等立法工作。

近期发布的政策侧重耕地与建设用地、围填海管控以及自然资源资产产权制度改革。国家土地政策呈现“紧约束、强管控”趋势，对自然资源的管控力度也在持续升级。

（五）实施监管体系调整

依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。

二、国土空间规划的新转变与新应对

在规划指导思想全面调整，编制审批体系、技术标准体系、法规政策体系、实施监管体系发生重大变化的背景下，对于国土空间规划，我们也需要从以下六个方面进行转变和积极应对。

（一）平台基础的转变

1、规划全过程全面转入GIS基础平台。充分利用新数据和新技术，建立并完善国土空间大数据体系，逐步形成国土空间全域数字化表达和信息化底板，实现国土空间数字化成果全域覆盖。

2、以“三调”作为“底数底图”，统一自然资源调查现状和规划分类技术标准。

3、对现行“土地利用总体规划”和“城市总体规划”实施情况进行评估，并加强风险评估工作。重点梳理“两规”空间矛盾，明确国土空间资源利用和布局的主要短板和重大问题，并对城市未来发展面临的风险进行系统性评估。

4、以“双评价”作为规划前提。在资源环境承载能力评价的基础上，划分生态保护适宜性分区、农业生产适宜性分区和城镇建设适宜性分区，识别国土空间开发保护的关键问题和风险，综合分析未来适宜国土空间开发保护的潜力。

（二） 关注重点的转变

1、对陆域和管辖海域全覆盖管控。规划重点实现陆海统筹、城乡统筹，突出国土空间保护与开发利用总体格局管控，划分城镇、生态、农业空间；根据县（市、区）的主体功能定位，确定市（县）域国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，构建多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间格局；有条件的地区应提出都市区（圈）、城镇圈建设要求。

2、关注内容转向建设空间与非建设空间管控。加强全域国土空间“全要素”用途管控，制定各类用地之间的转换规则，强化对非耕农地、生态用地的用途管控。加强自然资源保护与利用、生态修复与国土综合整治等研究工作。

3、集中建设区突出结构管控，强化对专项规划和详细规划的分解落实要求。城镇开发边界内明确集中建设地区主要发展方向、空间形态和用地构成。健全规划实施传导机制，明确主导功能区向下位规划传导规则，提出可兼容、不可兼容的土地用途清单。

4、强化非建设空间管控，发挥自然资源价值。适应自然资源统一管理要求，构建山水林田湖草生命共同体，确定生态保护修复总体任务要求。探索非集中建设区“功能区+用地”刚弹结合的管控体系和田园功能单元划定管控规则。

5、加强“文化保护空间”管控，强化城市文化与特色塑造的宏观指导。建议国土空间规划加强历史文化遗产保护格局、文化保护空间格局的宏观指导，并建立一套覆盖城乡、衔接法定规划、面向实施的设计管控体系，通过城乡特色引导、全域城市设计手段，支撑城乡特色风貌塑造。

（三）发展模式的转变

全面落实新时代高质量城镇化发展要求和核心内涵，结合底线管控与发展引导，围绕“两个一百年”奋斗目标，按照“五位一体”总体布局，以服务人民的美好生活、合理保护和有效利用空间资源、实现现代化治理能力提升为核心目标，塑造以人为本的高品质国土空间。

以人为本，提升人民群众获得感和幸福感。按照服务人群需求建立和完善十五分钟社区生活圈体系；增加绿色空间和公共活动空间，合理配置交通、市政、安全等基础设施，系统改善人居环境品质。

增存并重、激活流量，高效利用空间资源。分区引导，老城区重点实施有机更新，新城重点实施增存挂钩，农村地区大力实施人居环境综合整治；分期推进，近期以拆迁难度相对较小、供而未建的“熟地”以及迫切需要提升区域功能及改善区域形象的地块为更新重点。

（四） 管控手段的转变

国土空间规划融合多种政策工具，建立“指标、边界、分区/用途、清单”多方式结合，兼顾刚性与弹性的全周期、多维度综合管控体系。

1、指标：增加国土空间开发保护管控指标体系。指标是管控的量化手段。按创新、协调、绿色、开放、共享、安全等构建指标体系。根据指标特性，分为核心指标和监测指标。核心指标主要是与国土空间规划紧密关联的底线、用地、设施等指标。监测指标从侧面反映了国土空间规划治理水平，主要包括经济社会发展类指标。

2、边界：划定“三线”，强化底线刚性管控。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

3、分区/用途：突出主导功能和用途弹性管控。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。主导功能分区类别应关注“功能兼容与转变规则”，空间分区最终落实到土地用途，而同一类用途在不同的分区，其功能导向、利用方式和管控要求也有差异。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

4、清单：明确要素、行动与准入规则。清单是刚性管控的辅助手段，包括生态要素清单、项目清单、建设准入清单、禁止清单等类型。

（五）编制成果的转变

健全规划实施传导机制。制定实施规划的政策措施，明确下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。

建立全国统一的国土空间基础信息平台。结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。

全面开展国土空间规划监测评估预警管理系统建设。为辅助规划编制和审批，开展规划实施动态监测、体检、评估和预警等工作提供支撑；围绕可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划目标，构建国土空间数字化生态，满足国土空间规划公共服务要求。

（六） 工作组织的转变

加强组织领导。地方各级党委和政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人亲自抓，落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任。

推动“纵横贯通+多规合一”的全维度工作协同。构建横向与纵向相结合的工作组织体系，在“多规合一”基础上探索国土空间规划编制工作组织方式。

三、结语

国土空间规划既不是城乡总体规划，也不是土地利用总体规划，而是一种全新的规划类型。作为规划工作者，需要落实新理念、把握大方向、追踪新要求，从平台基础、关注重点、发展模式、管控手段、编制成果、工作组织等六个方面进行规划工作的调整转变和技术应对；同时，也需要在技术方法、技术工具、政策工具上加强知识更新与技能提升，促进产学研结合、加强地方实践，积极应对时代变革，为建设美丽国土和美好家园贡献力量。