编者按：

2015年9月19日-21日，2015中国城市规划年会在贵阳市召开，与会者共同探讨新常态下城乡规划的传承与变革。中国城市规划设计研究院张兵总规划师在“专题会议二十一：国家新区25年规划的回顾与思考”上做了题为“国家新区25年：规划的回顾与思考”的报告。

张兵 学会理事，中国城市规划设计研究院总规划师、教授级高工

一、国家新区的诞生

——1990年4月18日，李鹏在上海宣布，中共中央、国务院同意上海市加快浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。

——4月30日，上海市人民政府宣布开发浦东的十项优惠政策和措施。

——9月10日，国务院有关部门和上海市政府向中外记者宣布开发、开放浦东新区的九项具体政策规定。浦东的开发、开放随即进入实质性启动阶段。

国务院同意在浦东新区采取以下优惠政策：

1.区内生产性的“三资”企业，其所得税减按15％的税率计征；经营期在10年以上的，自获利年度起，2年内免征，3年减半征收。

2.在浦东开发区内，进口必要的建设用机器设备、车辆、建材，免征关税和工商统一税。区内的“三资”企业进口生产用的设备、原辅材料、运输车辆、自用办公用品及外商安家用品、交通工具，免征关税和工商统一税；凡符合国家规定的产品出口，免征出口关税和工商统一税。

3.外商在区内投资的生产性项目，应以产品出口为主；对部分替代进口产品，在经主管部门批准，补交关税和工商统一税后，可以在国内市场销售。

4.允许外商在区内投资兴建机场、港口、铁路、公路、电站等能源交通项目，从获利年度起，对其所得税实行前五年免征，后五年减半征收。

5.允许外商在区内兴办第三产业，对现行规定不准或限制外商投资经营的金融和商品零售等行业，经批准，可以在浦东新区内试办。

6.允许外商在上海，包括在浦东新区增设外资银行，先批准开办财务公司，再根据开发浦东实际需要，允许若干家外国银行设立分行。同时适当降低外资银行的所得税率，并按不同业务实行差别税率。

7.在浦东新区的保税区内，允许外商贸易机构从事转口贸易，以及为区内外商投资企业代理本企业生产用原材料、零配件进口和产品出口业务。对保税区内的主要经营管理人员，可办理多次出入境护照，提供出入境的方便。

8.对区内中资企业，包括国内其它地区的投资企业，将根据浦东新区的产业政策，实行区别对待的方针。对符合产业政策，有利于浦东开发与开放的企业，也可酌情给予减免所得税的优惠。

9.在区内实行土地使用权有偿转让的政策，使用权限50年至70年，外商可成片承包进行开发。

10.为加快浦东新区建设，提供开发、投资的必要基础设施，浦东新区新增财政收入，将用于新区的进一步开发。

早期的特殊政策，逐步朝着普惠的方向过渡，“特区不特”。

截止2015年9月，共成立15个国家新区。

– 1990年4月18日中共中央和国务院决策开发浦东

– 2009年3月天津滨海新区：滨海新区管委会城市

– 2010年6月重庆两江新区：国函〔2010〕36号

– 2011年6月浙江舟山群岛新区：国函〔2011〕77号

– 2012年8月兰州新区：国函〔2012〕104号

– 2012年9月广州南沙新区：国函〔2012〕128号

– 2014年1月陕西西咸新区（国函〔2014〕2号）、贵州贵安新区（国函〔2010〕3号）

– 2014年6月青岛西海岸新区（国函〔2014〕71号）、大连金普新区（国函〔2010〕76号）

– 2014年10月四川天府新区：国函〔2014〕133号

– 2015年4月湖南湘江新区：国函〔2015〕66号

– 2015年6月南京江北新区：国函〔2015〕103号

– 2015年9月福州新区成立：国函〔2015〕137号

– 2015年9月滇中新区成立……

新区批复文件的主要内容

明确新区需要落实贯彻的重大国家战略

·区域发展总体战略，海洋发展战略，长江经济带等。

确定新区发展定位，并提出新区的发展路径

·从产业发展、城市建设、区域带动、引领示范等角度确定新区定位。

·内陆开放，创新驱动，欠发达地区后发赶超，陆海统筹发展。

对省政府工作和新区建设提出要求

·省政府加强组织领导和协调工作，新区建设应遵循的基本原则。

表1 部分国家新区落实国家战略及作用一览

设立国家新区的“国家”意图

对外：代表国家参加参与国际竞争与分工

改革开放初期，国家级新区是中国走向世界，积极参与国际竞争的前沿阵地；在全球经济持续走低的国际背景下，设立国家级新区是应对国际金融危机、推动改革创新的重要举措。

对内：国家重大发展战略的空间载体

区域发展总体战略、一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等重大国家战略的实施，需要通过国家级新区进行落实。

试验：落实国家重大改革发展任务和创新体制机制

统筹城乡综合配套改革试验，探索内陆开放性经济发展模式，推动海洋经济科学发展，探索欠发达地区后发赶超新路子。

示范：国家新型城镇化发展方式的示范基地

推动产城融合发展，提高资源效率，改善生态环境质量。

表2 三批次的新区发展状态

从时间角度观察国家级新区的投放

1990-2005年设立1个新区，是国家改革开放、经济发展的龙头

·改革开放初期，中央决策开发浦东，1993年管委会正式成立。之后国家级新区的设立进入长达10年的停滞期，经开区、高新区、经济特区是这段时期国家空间投放的重点。

2005-2010年设立2个新区，是落实区域发展总体战略的重要举措

·滨海新区上升为国家战略，同意设立重庆两江新区，国家级新区成为带动区域发展的重要引擎。

2011年至今设立12个新区，是重大国家战略的空间载体

·新区成立逐渐频繁，特别是最近两年共设立9个新区，新区已经成为国家实现战略意图的新抓手。

表3 从时间角度观察国家级新区的投放

从区位角度观察国家级新区的投放

空间区位：东部向西部推进，逐步走向均衡布局

阶段一：促进东部沿海开放

·浦东新区、滨海新区：东部沿海地区，促进东部沿海开放

阶段二：深入实施西部大开发战略

·两江新区、兰州新区：深入实施西部大开发战略，推动内陆开放

阶段三：综合配套改革试验的要求

·西咸新区、贵安新区、天府新区：一体化发展，欠发达地区后发赶超，创新驱动发展，西部总数达到5个

·舟山群岛新区、西海岸新区：东部发展模式转型，东部总数达到5个

阶段四：落实重大国家战略

·南沙新区、湘江新区、江北新区、福州新区、滇中新区：区域协同发展，长江经济带等国家战略

图1 从区位角度观察国家级新区的投放

国家新区同城市空间关系的三种类型

结构延展型：浦东新区、两江新区、天府新区等

·新区建设紧邻老城区，部分区域已经为城市建成区。这类新区具有较高的建设起点，建成区部门能为新区提供较完善的配套设施，有利于新区的快速起步。

组团跨跃型：兰州新区、南沙新区、湘江新区等

·新区建设依托城市外围的县（市）建成区域。这类新区与城市集中建成区存在一定距离，县级配套设施难以在近期满足新区建设的各项要求，建设起步期时间会延长。

缝隙填充型：西咸新区、贵安新区

·新区建设位于两个城区之间，这类新区的建设旨在推进片区的一体化发展。

图2 国家新区同城市空间关系的三种类型：结构延展型（左）；组团跨跃型（中）；缝隙填充型（右）

二、国家新区的成长

投放“国家新区”的推动力

设立方式：由国家设立逐步转向地方启动

2010年前，国家是设立新区的主体，新区建设具有清晰定位

·浦东新区推动改革开放，滨海新区综合配套改革试验区，两江新区促进内陆开放，舟山群岛新区探索陆海统筹发展新路径

2010年后，地方成为新区成立的第一推动要素，国家行使审批权力

·地方根据西部大开发战略，先建设后申报，突出路径探索，弱化国家定位

·地方贯彻落实重大国家战略，以提升经济质量和规模为目标，新区定位更趋模糊

表4 国家新区的设立方式一览

新区对于城市和区域工业化进程的助推

·除浦东新区和浙江舟山群岛新区外，其他新区发展仍然是二产主导，新区在短期内难以改变产业园区发展模式。

·新区二产主导，产业结构需要进一步优化。

表5 部分国家新区二产、三产所占比重一览

新区综合发展情况

保税区和物流园区是新区的重要政策区，以前两项政策区位基础的各类产业园是新区建设重点。

表6 新区综合发展情况

新区是推动城市经济增长的重要引擎

从浦东、滨海、两江的经济发展来看，新区在城市中的经济比重逐年提高。如两江新区成立5年来，GDP年均增长率约为18%，经济总量占主城区比重由成立之初的27.9%提高到29.6%。

表7 国家级新区GDP占所在城市比重

新区人口增长空间大，集聚能力需要进一步提升

10个新区中（不含浦东、滨海、金普、福州），规划人口规模总计约2950万人，现状人口总计约1190万人，仍有超过1500万的人口增长空间，未来将是区域人口集聚的重点片区。

表8 新区人口现状与规划情况（万人）

新区未来建设用地较充分，但土地利用效率需要提升

12个新区中（不含浦东和滨海），现状建设用地面积最大为两江新区209平方公里，最小的舟山、兰州、贵安均不足50平方公里，未来平均可建设用地面积为173平方公里，按两江新区2010-2014年均20平方公里增速，可建设用地面积充足。

表9 新区建设用地现状与规划情况（平方公里）

国家新区发展阶段不同，任务特征也有很大差别

处于起步期、扩张期的新区重在产业集聚、空间优化；

处于调整期、提升期的新区重在带动区域发展，实现国家战略意图。

浦东、滨海

·启动早，设立早，布局在东部，承担对外开放战略

两江、南沙、天府

·启动早，设立较晚，基础较好，内陆、沿海均有布局，落实国家区域战略，探索内陆开放、创新驱动、跨区合作新路径

西咸、兰州、贵安

·设立较晚，集中在西部，体现西部大开发战略意图

其他

·今年设立，落实重大国家战略，发展定位尚可深入研究。

表10 国家新区在不同发展阶段所体现的差异化的任务特征

三、国家新区的规划转变

——国家新区的规划，在落实中央战略部署和定位的同时，也体现着特定时期城乡规划工作的价值取向。

——我们关注到近来的国家新区在规划政策的目标和价值取向上有着许多共同的调整方向。

案例1：滨海新区规划

方向——调结构、优品质 （2009天津战略、2013美丽滨海建设纲要）

·经济指标讲结构：服务业比重达到35%，战略性新兴产业占工业比重超过40%，全社会研发经费支出占地区生产总值比重达到3%。

·生态指标是重点：万元生产总值能耗比十一五末下降20%，PM2.5年均浓度较2012年下降20%，城镇污水集中处理率达到95%，再生水利用率达到30%，城镇生活垃圾无害化处理率均达到98%，林木绿化率达到12%。

图3 滨海新区用地布局图

新一轮规划落实五方面的重点工作

重点1：促进功能布局调整

·2009年双城双港战略：调整港口布局带动京津中轴服务功能转型；新增于家堡中心区，新增南大港产业区。

·2013年美丽滨海三大产业提升计划

①科技创新引领计划：全力打造“京津科技新干线”，加快建设”未来科技城“国家自主创新示范区建设。

②高端制造业领军计划：建成10个国家级和市级新型工业化产业示范基地。

③综合服务功能提升计划：聚焦于家堡建设国家金融改革创新基地。引爆东疆港推进自由贸易示范区建设。加快市级文化创意、大型会展和服务外包园区建设。

后续工作

编制了《滨海新区工业布局规划》专项规划，落实于家堡等片区规划建设，研究《小微企业分割出让出租土地政策》

重点2：提升城市建设品质

·老旧社区全面更新整治工作。

·高水平城市设计形成标志性景观区域：重点打造于家堡、响螺湾、开发区MSD商业建筑集群、海河两岸。

·优化城市精细化建设。对已建区推进市容环境综合整治、建筑外观、道路交通、灯光夜景、绿化广场等工程。

后续工作

“总体、片区、单元、重点”四个层面城市设计全覆盖，并形成导则。编制了《整合提升于家堡等15个单元的城市设计》、《塘沽老城区等9个单元的城市设计》、《海河两岸、文化中心等重点区域城市设计》、《解放路外滩地区更新改造城市设计》等分类型批量定制的片区规划。

表11 滨海新区开发建设指导框架

重点3：解决产城融合问题

·积极创新社区服务和管理。完成街镇社区服务中心（站）新建和改造任务，建成120个美丽社区。

·做好20项民心工程。社会养老服务体系，保障性住房建设，教育、卫生、文化等社会事业。

后续工作

编制了《滨海新区蓝白领公寓规划》、《滨海新区生活区优化提升规划设计》、《滨海新区基础教育设施布局专项规划》等专项规划。

重点4：高水平建设基础设施

·综合交通体系，能源资源保障设施，打造“智慧城市”。

后续工作

编制了《滨海新区综合交通规划》、《滨海新区轨道交通线网规划》、《滨海新区交通控制专项规划》、《滨海新区智慧城区建设规划》等专项规划。

重点5：实施保护生态环境

·实施水系净化和生态修复建设工程。着力打造生态“绿核”，强化滩涂、湿地、盐田生态系统修复。

·实施整体绿化提升工程。推进三大郊野公园、四大城市公园、路网绿化、水系绿廊建设，加快垂直绿化、屋顶绿化、高架绿化等建筑物立体绿化。

·实施美丽城镇示范工程。加快生态城开发建设。推广生态城建设管理经验，高标准建设新建城区和示范小城镇。启动开展村庄环境综合整治行动，示范小城镇和示范工业园区工作。

后续工作

开展了北三河郊野公园、独流减河郊野公园、港城大道、塘汉路和新北公路综合整治、核心标志区中央景观带等示范片区规划建设工作。

案例2：天府新区规划的演变

天府新区（2014）：2010总体规划，2015总体规划评估

总体定位和核心功能符合新的发展形势和发展要求

·“两化互动、三位一体”的总体定位，“一门户、两基地、两中心”的核心功能。

适应新常态，调低经济增长目标，提升服务业比重目标

·将“再造产业成都”目标调整至2025年，相应调低2020年、2030年GDP目标为5000亿元、11000亿元，2025年三产比重达到50%，比原规划提升5个百分点。

按照新型城镇化要求，进一步优化建设用地结构和标准

·调整生产、生活用地比例，适当增加居住用地、生态用地和服务业用地的比例”。新常态下产业结构调整的趋势，适当降低工业用地比重，降低人均建设用地指标。

历史文化保护、景观风貌、城乡统筹等专项，具体管控手段有待深化

·应编制总体城市设计，加强城市建筑风貌和建设强度控制。

表12 天府新区规划的演变

图4 天府新区空间布局图

规划评估提出4项工作调整建议

重点1：落实功能布局

·开展产业创新研发功能区的起步区、中央商务区、西部国际博览城、天府创新中心和保税区等一系列功能区规划建设。

·落实各类功能区建设用地构成控制标准研究和工业用地供应方式研究。

重点2：促进产城融合

·落实三类社区规划：高品质生态社区、普通商品房社区和兼容型社区，其中兼容型社区包括商务兼容社区、研发兼容社区、产业兼容社区三类。

重点3：保护特色资源

·编制《生态绿地系统与水系规划》、《直管区河湖水系规划》、《地下空间规划》、《历史文化保护规划》等专项规划。

·开展锦江生态带、“三纵一横”景观提升、天府中央公园、视高园区生态湿地等示范项目规划建设。

重点4：提升设施水平

·强化三层次（轨道、公交、有轨电车）公共交通统筹规划建设。开展了《天府新区直管区现代有轨电车线网规划》、《货运通道建设规划》、《P+R交通枢纽建设规划》专项规划。

·强调以市政走廊整合各类管线。开展《“市政走廊”建设规划》等专项规划。

新区规划的演变

规划转型：从单一注重产业布局的空间规划到注重城市发展、文化保护、特色塑造、设施支撑的综合规划

表13 部分国家新区规划的演变历程

四、思考与讨论

·“国家新区”是我国深化改革、扩大开放、推进城镇化、实现区域发展而采取的空间规划政策手段。

·回顾国家新区设立25年来的历程，国家新区的定位正在发生变化。在设立14个沿海开放城市、4个特区之后，中央第一次在上海浦东设立“国家新区”，对长三角、长江流域、乃至全国的开发开放起到了历史性的引领作用。

·进入新世纪，中央批准设立10多个国家新区，体现了国家战略部署从沿海到西部，再到三大战略部署，这些新区对国家战略部署首先做出积极的响应，这是地方发展意图获批的根本原因。

共同研究国家新区健康发展之道

·在国家新区的规划中，如何更好落实国家战略部署，在功能定位和产业选择方面如何做出区域的特色，在新型城镇化过程中、在探索生态文明发展道路中积极发挥出引领和示范作用？

·产城融合已经是决策层的共识。但是在高远的目标和现实的发展基础之间，特别是中西部地区，如何选择一条有效率的路径实现规划目标？如何健康发展，避免过度依赖房地产业，避免有城无业（就业岗位）、有城无人的局面？

·国家新区的规划建设，会对区域发展的空间结构产生重要影响。在这个过程中，如何处理好国家——省——城市的发展关系？理清各类综合性的规划的法律关系？如何依法使国家新区的规划建设有机地纳入城市总体规划之中？即便是独立的管理，如何耐心地保持适度的开发规模和理性的布局、建构新区同城市的良好互动关系？

（根据报告录像整理，未经作者本人审阅）