编者按：

2015年12月11日，由中国城市规划学会区域规划和城市经济学委会、中国地理学会区域规划分会联合主办，中国城市规划设计研究院承办的2015年联合年会在中国城市规划设计研究院召开。中国城市规划学会副理事长、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰老师在会上做了题为“五个发展理念与国土空间格局配置新思路”的学术报告。

引言——新理念、新思路

区域政策的碎片化，是导致区域乱象的重要原因。因此，以区域规划作为“顶层设计”来整合各类区域政策、促进区域协调发展，曾经被视为重要举措。但随之带来的问题是，区域规划自身也“碎片化”了，新的矛盾和问题不断产生。后来，又试图通过战略的顶层设计来统筹各类规划，但战略制订自身也面临着碎片化的倾向，这成为治理体系长期存在的弊端，而且已经渗透到各个环节。以京津冀地区为例，在过去20年中被反复规划了6次，但实现协调发展的难题一直没有破解，直到中央这次下大力气开始推进这项战略工作。此外，区域规划和政策因为忽略区域的差异化，导致针对性不强。配套体系不完整、约束性手段欠缺，也是制约区域规划发挥作用的主要缺陷。

“十三五”规划建议和五中全会精神中体现出的战略性、约束性、针对性、系统性、创新性属性，是破解区域难题可以借鉴的重要指导思想。如全会强调，实现“十三五”发展目标，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。这“五大”发展理念，也应是当前我国区域发展和空间规划着重思考的方向。基于五大发展理念，针对“十三五”时期在发展中面临的一些问题，结合自己以往的研究和思考，对空间规划未来的战略性、约束性、针对性、系统性、创新性这几个方面，谈些认识。

1 战略性

时间尺度上 长远、前瞻

空间尺度上 顶层、上位

领域尺度上 综合、统筹

我国至今还没有一个建立在国土空间保护和开发整体格局上的、长远的顶层设计方案，导致国家层面上缺少核心的战略指引。按照规划的战略政策制定来说，合理的体系应该以长远的战略目标导向为主导，以当前面临的突出问题或是具有时代性特色的问题导向为补充，相互融合的科学体系。我们在目标导向这个方面，无论是政策区规划还是国土综合开发总体战略和整体规划，其实一直是有欠缺的。我个人认为，十八届五中全会文件建议的这一轮规划，依然是以问题导向为主：因为我们长期以来习惯性的决策方式是判断有什么问题，然后以解决问题做为政策和战略出台的重要依据和指向，但是对战略前提的研究显得有些薄弱。当然，考虑到我国目前战略指引层面还不完善的现实，“十三五”规划的问题导向有合理性，但未来一定要转型到以目标导向为主体、以问题导向为补充，相互融合的政策体系。

区域发展和空间规划的问题日益受到重视。十八大报告中将“国土空间”定义为“美丽家园的空间载体”，优化国土空间开发格局作为推进生态文明建设的首要任务。从第十个“五年”计划起将区域发展内容纳入到计划中。

区域发展

——第十个五年计划纲要

第二篇 经济结构

第8章 实施西部大开发战略，促进地区协调发展

第9章 实施城镇化战略，促进城乡共同进步

——第十一个五年规划纲要

第五篇 促进区域协调发展

第19章 实施区域发展总体战略

第20章 推进形成主体功能区

第21章 促进城镇化健康发展

——第十二个五年规划纲要

第五篇 优化格局 促进区域协调发展和城镇化健康发展

第18章 实施区域发展总体战略

第19章 实施主体功能区战略

第20章 积极稳妥推进城镇化

参考资料-1 法制、科学、政府与市场

经过十多年的发展，我们国家越来越关注区域发展的重大问题。由于之前缺失空间指引，因此我国提高治理体系和治理能力方面有很大的空间。多数发达国家在完成了工业化、城市化过程后，依然保持国土空间的有序、家园的美丽，究其原因是“规划”的手段起了核心作用，例如“美国2050”、“欧盟2050”等。解析一下国外规划的基本保障机制，主要体现在3个方面：一是在法制环境下，规划具有权威性；二是保证科学性。规划的出台离不开公众参与、不同政党之间的博弈以及各个利益群体之间的认同，最终形成的稳定点就是科学的方案。三是做好用途管制工作。早期经典的土地利用学说中的基本结论指出，任何一个地点总有最适合的用途和功能，功能集合将会形成土地利用效益的最大化，基于这个思想，政府将管制的重心放在土地用途管制上，以达到提升国家和城市的整体竞争力和可持续发展能力的目标。德国的空间学派注重自上而下的空间结构整体设计，结构本身具有附加效益，产生规模经济、集聚经济。基于这种思想，国家自上而下分层级布局、指导与衔接的过程就具有了理论依据，所以上述发达国家从战略规划到中、微观层次的规划都体现了自下而上的用途管制与自上而下的空间结构的整体设计。

我国在这一轮规划中将目标导向与问题导向相结合，构建国土空间开发保护四大格局（城市化格局、生态安全格局、农业发展格局、自然岸线）。

我们将四大格局作为提取单元，按人均GDP/1000元、人口密度/（10人/平方公里）、国土空间开发强度/%、城市化地区比重/%等指标的设定作逐一分析后发现，国土空间呈倒T字型格局，长江和沿海地区的高度密集区域做为空间结构的主框架。从经济社会发展和开发的强度与密度来说，生态地区均处于最低态势。

对四大格局结构的内部开发适宜性、主体功能定位、资源环境承载状态进行了评价与分析，总结空间发展的基本规律，这种规律对于未来空间进行不同类型组织具有很好的指引。只要是合理的空间战略指向，必然就有内在的基本规律，这些规律与经济发展的阶段水平有耦合关系，做规划时也就被界定了大概的上线阈值。

在第二个大局和双向开放背景下，重新审视与探讨我国城镇化战略格局的变化趋势与应对。既往的认知标准往往过于注重规模指标而忽略了功能性指标，这种理念延伸到决策层常常导致将做大规模作为核心指向，而把功能的提升和效益与质量的改善作为次要的目标。如新疆的陆域沿边地带作为“一带一路”的重要发展节点，其重要性并不亚于天山北坡地区，应对其战略位置与作用做出新的思考。

参考资料-2 辽宁海岸带保护和利用功能区划

2 约束性

主体功能定位清晰的区域发展：

·主体功能区规划

·主体功能区战略

·主体功能区制度

·主体功能区基础制度

全面实现小康社会的目标之一 基本形成主体功能区布局

生态文明的首要任务 优化国土空间开发格局的依据

全面深化改革的重要任务 主体功能区制度

资源环境承载的管制

·优化开发：优化发展的内涵，转变传统的工业化和城市化模式

·重点开发：加快工业化和城市化进程，壮大经济规模，集聚人口

·限制开发：保护好自然生态，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业

·禁止开发：控制人为因素干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动

“十三五”建议：加快建设主体功能区。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

评价、监测、预警——我国治理能力现代化和治理体系现代化的重要手段，也是进行生态文明建设事后管理的重要领域。

《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会<决定>重要举措分工方案》中明确要求，国家发改委会同中国科学院及有关部委承担“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”。

3 针对性

现行政策扶贫脱贫效果明显，针对全面建成小康社会，从区域尺度分类、精准扶贫是必须的。

新型城镇化需要采用不同的发展模式，如海岸带的城市化究竟要采用什么模式进行管制？大都市连绵区——城市群之间的关联如何建构？这意味着中国要在全球系统上培养出具有影响力的区域之间的合作和内在的关系，包括传统农区、山地丘陵区、边境城市等地域如何采用适宜的城镇化模式等等。

4 系统性+创新性

坚持创新发展，着力提高发展质量和效益，包括：

——新常态下国土空间配置与区域发展的新模式新理论的创新。

用新理论指导实践成为五中全会的最大亮点，我们不能再走摸着石头过河的道路了，必须改变发展路径。

——沿海沿江沿线经济轴带和重点经济区的开发同国家科技创新体系相融合。科技创新能力薄弱对欠发达地区发展的短板效应。

（1）城镇化理论

避免陷入城镇化水平=现代化水平的误区，国际上城市化水平很高的地区还陷在中等收入陷阱里面，原因在于不健康的发展模式虽然提高了水平但影响了质量。

（2）假设前提：城优村差

为什么认为城市化是必然趋势，因为假设前提就是农村穷城市富，农村差城市好。那么这个前提是否能够放之四海而皆准？

（3）驱动力：工业化大生产转向新型工业化

资本主义的城市化和工业化在时间进程上是吻合的，在作用关系上是因果关系，即城市化是工业化的结果。工业化大生产、大集聚产生规模经济，通过企业配套（工业集群）、组合（工业组合布局）实现经济效益最大化，必然引起人口和经济在空间上的集聚，工业化过程和传统的城市化过程在空间上又是吻合的。

在我国未来的城市化发展中，非农化应是主导趋势，有工业化内容也有其它非农产业，在空间上要有相应的应对。

（4）新业态：（集）市（场）

电商的出现改变了过去城市和市场形成的基本肌理。

（5）新农村 ≈ 半城镇化

需要对中国未来城镇化重新理解，包括统计标准及其认知水平，规划的模式、范式——我们需要创造一个什么样的空间载体来适应和应对未来新的变化。

创新能力在区域上的差距远远大于现实经济社会发展水平的差距，如果现在在创新驱动的轮子上不作为的话，则意味着在新一轮起跑线上落后的地区更加落后（因为其创新能力比发达地区还要落后），和中央指出的共享发展、协调发展相矛盾——这就带来政策设计上的整体难点，如何在创新驱动条件下缩小区域差距，共享改革开放成果。

遵循人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则，加快区域发展一体化、城乡一体化进程。能否一体化发展取决的前提是承担不同功能的人、生活在不同发展区域的人有个底线——人民生活质量、或者说生活的福祉基本上是均衡的——这是政策配套的关键指向。

创新：生态产品的购买、资源环境价值的体现、生态补偿过程（市场机制的作用）

综合发展状态是由经济发展类（Di1）、社会发展类（Di2）、生态环境类（Di3）等发展状态构成的。

实现 Di=Dj 的空间均衡过程时，其最优解也与时间参数t 和区划方案r 有关。

复杂系统——决策科学化——强力的科技支撑（引领国际发展趋势）

空间治理的关键问题 = 关键科学问题

·因素与机制 影响因素和机制的时空分异特征、区域可持续发展的不确定性、环境-社会动力学

·界面与过程 人文-自然界面、人文界面、空间相互作用、区域依赖性、不同圈层的耦合-复合-变异过程

·功能与结构 地域功能生成与演化、“点-轴-面”空间结构、不同空间的比例关系

·尺度及转换 区位到空间结构的集成、不同空间尺度功能、结构的转换

适应国土空间精细管理的要求

结论

·国土空间优化配置，是建设美丽中国的核心任务。

·战略性、约束性、针对性、创新性、系统性是“十三五”规划的主要新意。综合反映为科学性。

·空间规划：理论创新引领，创新驱动转型；主体功能定位的基础作用，资源环境可承载约束；双向开放的区域响应，共享发展（扶贫脱贫）的战略要求；空间规划体系和系统解决问题的方案。