编者按：

2016年2月24日，一年一度的中国城市规划设计研究院业务技术交流会召开，张菁副总规划师在第二单元版块——“城市总体规划”做了题为“空间规划体系下城市总体规划作用的再认识”的报告，现将报告做简要整理，以飨读者。感谢作者授权发布，感谢会议主办单位总工室等职能部门提供的资源支持！

张 菁 中国城市规划学会学术工作委员会委员。中国城市规划设计研究院总工室主任，副总规划师，教授级高级城市规划师

>>>> 研究的工作基础

·2011年，受部规划司委托，我院联合十余家单位开展《城市总体规划编制审查办法改革与创新》课题，并于2011年12月通过专家评审会。

·2012年9月，部规划司委托我院展开《城市总体规划编制审批办法（建议稿）研究》，按照《城乡规划法》的要求，协助部规划司研究制定总规编审办法（建议稿），明确城市总体规划编制要求，进一步规范城市总体规划的编制审查与审批工作。

成果要求包括：《城市总体规划编制审批办法》（建议稿），部门规章；《城市总体规划编制审批办法》（建议稿）研究报告，说明文件。

·2014年10月，中国城市规划学会城市总体规划学术委员会成立，秘书处挂靠我院。

完成的主要工作：

——对《城市总体规划编制审批办法》（建议稿）进行讨论；

——结合《东莞市城市总体规划》编制内容改革创新探索，发布东莞宣言；

——结合《淮安市城市总体规划》，探讨多规视角下城市总体规划作用；

——研究国家空间规划体系背景下城市总体规划作用，形成政策建议的《以城市总体规划为枢纽，完善空间规划体系》，已在《城市规划》杂志2015年第12期发表。

·2015年底，规划司又继续委托我院展开《城市总体规划编制审批办法实施细则》研究与制定——技术指引。

1 总规目前的地位

“中央城市工作会议”专题

《1978年以来我国城市发展回顾与总结》中指出：

完善空间治理是推动国家治理体系现代化的重要内容，改革开放以来，各部门都日益重视了部门规划的空间布局内容。

专题总结的六条教训之一：多头规划导致重复治理，肢解了城乡规划。整体上存在“分工有余，协作不足”的问题，造成综合协调技术能力相对较强的城乡规划，因部门牵制难以发挥应用的统筹作用，也反过来影响了各类规划的发展，最终伤害了国家法律的权威性。

主要问题：

·发展规划、土地利用规划等在不同部门主管下自成体系，每一体系有诸多具体规划类型；

·规划管控过多、过死，市场作用受限：各部门习惯于计划管控，规划领域大而全、刚性有余而适应性不足，政府职责与市场界线不清的问题长期存在；

·部门利益和调控方式不同，各类规划之间技术标准和规划内容存在差异，规划协调的法律规定不够充分，缺乏具体有效的协调机制和平台。

在相当长的历史时期，城市规划、土地利用和环境保护工作一直属于“大建设系统”，具有长期的部门共治的体制传统。城乡规划具有从宏观到微观、从综合性规划到专项规划的完整规划体系，具有对资源管控、地方发展、利益协调等方面的综合服务功能，在担负空间规划职能方面，也有着其他规划不能代替的“空间落地”优势。未来以城乡规划工作及其相应的改革为核心，统筹推进与土地利用规划和环境保护规划的协调统一，应该是多规融合的发展趋势；同时以城乡规划体系为基础框架，有法律的依据、制度的保障、技术队伍的支撑和实践经验的支持，也具有现实优势。

国家空间规划的提出，成为中央的一项重点任务，也成为相关学界研究的热点

·党的十八届三中全会指出要“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。

·中央城镇化工作会议指出要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”

·中央分别在《生态文明体制改革总体方案》、《十八届五中全会公报》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中对构建空间规划体系提出了总体要求。

中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》

四、建立空间规划体系

（十四）编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。

（十五）推进市县“多规合一”。支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。

（十六）创新市县空间规划编制方法

在当前国家空间体系建构时，需要思考对城市总体规划的影响，特别是市域层面的规划内容。

城市总体规划面临的问题

当前城市总体规划的编制、审批尚存在与现行经济体制、行政体制不相适应的地方。来自外部的压力诸如面对用“多规合一”替代城市总体规划的质疑等等，使总规地位堪忧。

2 总规应起的作用

·空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济、环境要素而采取的空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。

·空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础。

·我国空间规划体系的建构势在必行，它是实现依法治国、提高行政效率、推进生态文明、建设美丽中国的需要。

城乡规划是涉及空间的全局性规划，而城市总体规划是其中最为重要的规划层次。在国家建构空间规划体系的背景下，城市总体规划可以承担什么作用？

空间规划体系建构应该关注的重点

我国当前建构空间规划体系的目标与发达国家城镇化后期的目标有所不同，以人为核心的城镇化发展仍然是本阶段的主要任务和动力源泉。

未来城镇发展应实现“量的增长”和“质的提升”并举，应该在明确生态环境底限的前提下，实现新型城镇化，即“五位一体”的、兼顾发展和保护、兼顾近期和长远的城镇化。生态文明是其中的重要目标、但不是唯一目标。

空间规划体系的技术思路不仅仅应是“保护性要素”叠加的“生态底线思维”，更需要在此基础上的、以人的需求和城镇发展为核心的“社会公平思维”和“经济竞争思维”，如果偏颇一方则必然导致空间规划体系无法满足未来城镇化发展的需要。

这个阶段的空间规划体系，既不应延续过去以建设为主导，侵害自然与人文资源的扩张型模式；也不应简单照搬国外发达国家在城镇化后期的规划方式，过早框定城镇发展的永久边界（因自然资源紧约束而限制增长的城镇除外）。

城市总体规划应在城市层面空间规划中发挥主导作用

空间规划体系包括国家、省（自治区、直辖市）、市（县）三个空间层次。而每个空间层次，又涉及上级和本级政府事权的划分。

更为重要的是，面对城镇这个复杂、开放的巨系统，空间规划需要为城市政府树立长远目标并制定行动计划的“战略性思维”。

城市政府层面应按照《城乡规划法》的要求，加强城市总体规划的法定作用，因为：城市总体规划是涉及城市的政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是一项全局性、综合性、战略性的工作。兼具“综合性思维”和“战略性思维”；在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。

根据课题研究，在城市全面转型的过程中，城市总体规划作为法定城乡规划体系中的重要组成部分，将发挥积极作用：

·保护和管理城市空间资源的重要手段；

·引导城市空间发展的战略纲领和法定蓝图；

·调控和统筹城市各项建设的协调平台。

城市总体规划的地位——从基本属性看，在全面转型的过程中，城市总体规划将发挥重要作用，因为：对城市空间资源的“调控与分配权”决定了城市总体规划必然成为各方利益博弈的平台，也决定了它是涉及城市空间资源的、最重要的城市公共政策。

——《城市总体规划编制审查办法改革与创新》课题

城市总体规划是政府引导城市发展建设的法定依据，是政府重要的调控手段，是保障城市公共安全与公共利益的公共政策。

——汪光焘（在全国城市总体规划修编工作会议上的讲话）

正在制定的《城市总体规划编审办法》强调总规的地位和作用的描述

第三条  （城市总体规划的地位和作用）

城市总体规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障城市公共安全和公共利益的重要公共政策。

城市总体规划是引导城市发展建设全局性、综合性、战略性规划。经法定程序批准的城市总体规划，是编制近期建设规划、控制性详细规划、专项规划和实施城市规划管理的法定依据。

涉及城乡发展、建设和空间布局的相关规划，应当符合城市总体规划的要求。

·强调总规的公共政策属性：调控、指导、维护、保障

·强调总规的全局性、综合性、战略性

·明确总规是其他下位规划的法定依据

·明确相关规划应当符合总规的要求

在当前建构国家空间规划体系的新形势下，进一步强化城市总体规划在城市层面空间规划中的引领作用。

引领作用一：作为“转型指针”

城市总体规划已成为引领时代发展，我国经济发展模式转型的指针。

规划发展理念：

·从过去偏重追求经济上的数量增长转向实现“五位一体”发展和质量提升，树立人与生态环境、历史文化是一个“灵魂永续的生命共同体”的理念；

·从关注物质空间形象转向提供优质公共服务和人居环境；

·从围绕“生产”提供“场地”转向围绕“生活”设计“场所”；

·从城市“吞噬”农村转向城乡共荣发展；

·从自上而下的政府管制转向上下双向的政府与社会治理相结合。

引领作用二：作为“战略纲领”

城市总体规划强调对规划期内城市发展的预判，抓住影响城市发展的、全局性的问题予以综合考虑。包括：

·研究城市发展目标与定位

·预测城市建设容量与规模

·确定城市开发边界

·研究城市用地发展方向与布局形态

·确定城市政策分区和政策指引

·编制支撑系统规划

·提出实施策略和近期行动计划

·建立机制体制保障等

刚性保护城市战略性资源、预留城市发展的战略空间。

引领作用三：作为“法定蓝图”

城市总体规划是编制详细规划、并依此颁发规划建设许可的法定依据。

城市总体规划是指导城市规划建设的法定蓝图，包括：城市空间结构与布局；四线管控；涉及民生、城市安全的设施布局；城市设计——城市风貌、城市公共空间的塑造等。

引领作用四：作为“协同平台”

城市总体规划强调规划过程的开放性和程序的法定性，强调政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与，多渠道听取意见，实现各方利益的充分博弈。

·在城市政府组织下，协同各空间规划的相关部门，形成空间规划“一张蓝图”的“底图”，真正实现空间上保护与发展间的均衡。

·城市规划作为公共政策，代表公众利益，应该是一个沟通和协调的平台，以更加开放、主动的态度统筹协调各方资源，促使各种利益群体能够更多地参与到规划编制和实施的过程中，真正将“终极蓝图”式规划变为“过程引导”式规划。

城市总体规划应在城市层面的空间规划体系中占据主导地位，未来应继续发挥其：

·兼顾长远战略与近期实施的引领性作用；

·兼顾资源保护与城乡发展的综合性作用；

·兼顾政府事权与多元主体的协同性作用。

3 总规编制应关注的几个问题

新版总规编审办法的改革方向

1、体现国家政策取向

强化以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等规划理念；由扩张性规划转向限定城市边界、优化空间结构的规划；强调规划的公共政策属性；强调经济、社会、环境的综合发展目标，建立指标体系。

2、明晰规划法理、尊重政府事权

强化上下位规划之间刚性内容的有效传递；形成面向上级和本级政府的公共政策文件；加强与政策、法律、法规及各部门规划之间的有效衔接；区分编制内容中涉及中央政府（上级政府）和本级政府事权的内容；明确上级政府、本级政府审查与监督的内容和重点。

3、推动规划体制转型

加强编制实施全过程的公众参与和公众监督程序；通过中观（分区）层次规划，加强与下位法定规划衔接；通过专项规划，加强与其它部门规划之间的衔接；建立健全动态评估和维护机制；建立健全实施监督机制。

4、推动技术方法创新

作为政府规划，强化“刚性内容”确定的科学化（督查）；适应市场经济体制下的不确定性（把握刚性和弹性，采用动态反馈方法）；探索面向存量建设用地的规划方法；明确各空间层次与各时间阶段的规划重点内容；完善成果表达形式。

关注重点一：市域层面规划的内容——（多规合一VS城市总体规划）

澳门总体规划的启示：用发展条件图列出对任何特定土地利用方式可构成限制或障碍的现行行政地役权及公用限制。列出≠确定，列出各类规划的限制要素，研究城市空间发展战略——确定城市发展地区，解决多规的冲突，确定“线”——边界管理。

技术要点：

·应汇总影响总体规划的各类限制性因素，作为开展总体规划编制的前提。

·限制性因素应综合考虑生态环境、资源保护、公共安全、文化保护、公共基础设施和公用设施建设等方面因素，尤须包括：重要水系、山体、绿地、历史文化遗产、重大基础设施和公用设施等对土地使用和利用的约束，为订定各策略性规划分区、土地使用类别、次类别及土地利用提出前置条件。

·城市总体规划在城市建设用地规模控制的基础上，还要划定基本生态控制线、永久性基本农田和城镇开发边界，划定“三区”，形成各相关部门“空间管制条件”叠加的“用地条件图”，管住城市发展的底线，核心是“边界管理”。

葡萄牙埃武拉市总体规划发展条件图

关注重点二：强化“刚性内容”确定的科学性

提高“刚性内容”的科学性尤为重要：

·维护城市总体规划的权威性（督查工作）

·确保总规的强制性内容能够有效传递到控规层面

城乡规划法理权威的基础源自：

·以为规划“一书三证”为基础的用途许可制度。

·以强制性内容“刚性传递”为纽带的层级规划体系。

强化刚性内容科学性、强化刚性内容向下位规划的传递，是确保总规权威性的前提。

合理把握刚性控制的边界，合理清晰地界定强制性内容，集中落实资源环境、社会民生、文化保护、设施保障、公共安全等方面的刚性要求。

明确强制性内容，区分不同表达形式：

总规编制环节：在文本、图例中注明需要在下位规划中深化落实的强制性内容。（在总规编制中，应允许“模糊”的刚性内容存在）

委托下位规划环节：应以城市总体规划成果为依据，明确下位规划范围内的强制性内容要求（包括需遵守的内容和需深化的内容）。

督察环节：应督察下位规划的强制性内容是否遵守和深化城市总体规划的强制性内容。

关注重点三：增量用地VS存量用地

探索面向存量用地的规划方法

——尊重现状物权和公民其它合法权益；

——容纳相关利益主体参与规划；

——遵守市场经济体制规律；

——探索与推进渐进式、协作式、小尺度的城市更新方法。

去年院已发布《技术趋势与指引——存量规划》。

走向社会治理型规划，推进规划理念与方法的根本转型

（一）强化总规全过程的公众参与

（二）以公众和利害关系人的意愿作为规划编制的法理依据

（三）从蓝图式规划到协商式规划

（四）从开发建设型规划到环境整治型规划

（五）尊重和延续城市文化脉络

（六）完善“三公”设施

……

关注重点四：总规的公共政策属性VS规划成果的表达（文本、图纸）

总 结

城市总体规划是是一项全局性、综合性、战略性的工作。编制和实施城市总体规划是实现政府战略目标、弥补市场不足、有效配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社会公平、保持社会稳定的重要手段。

城市总体规划应通过顶层制度安排，强化其城市层面的统筹和平台作用，使其具备：

“战略引领”和“刚性约束”的决策能力；

“横向协调”和“纵向贯通”的执行能力；

“严格管控”和“动态应变”的适应能力。

今年，全国可能全面启动2030版城市总体规划的编制，总工室正在启动《2030版城市总体规划的技术指引》制定。挂靠我院中国城市规划学会总规学委会秘书处开展相关研究工作。

欢迎更多同仁通过项目编制参与城市总体规划的研究！