编者按：

2016年2月24日，一年一度的中国城市规划设计研究院业务技术交流会召开，中国城市规划学会理事、中国城市规划设计研究院王凯副院长在“第二单元：城市总体规划”版块做了题为“关于规划供给侧改革的几点思考”的报告，现将报告做简要整理，以飨读者。

一、 经济供给侧改革的背景与内涵

（一）经济供给侧改革提出的背景

·自2011年以来，中国经济增长率持续走低，2011-2015年GDP增长率分别为9.5%、7.7%、7.7%、7.3%、6.9%，经济发展众说纷纭。

·2013年中央经济工作会议认为，经济发展进入“三期叠加”阶段，即增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。（发现问题）

·2014年中央经济工作会议进一步提出，经济发展进入“新常态”，即高速增长转向中高速增长、经济结构优化不断升级、从要素和投资驱动转向创新驱动。（寻找机遇）

·2015年中央经济工作会议在分析经济新常态的基础上，进一步提出“供给侧结构性改革”的新要求，并集中在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五个方面。（工作要求）

“怎么看”到“怎么干”（认识、适应、引领新常态）

（二）供给侧结构性改革深层次分析：是问题倒逼、必经关口

·当前经济问题之“四降一升”认识：经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率不断上升。

·未来经济走势之“L型增长”认识：在当前全球经济和国内经济形势下，国民经济不可能通过短期刺激实现V型反弹，可能会经历一个L型增长阶段。致力于解决中长期经济问题，传统的凯恩斯主义药方有局限性，根本解决之道在于结构性改革，这是我们不得不采取的重大举措。

·当前“五大重点任务”的着力点：通过去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，实现优化存量、引导增量、主动减量，做好“加减乘除”。

——“七问供给侧结构性改革”，人民日报，2016.1.4

（三）世界经济发展的基本规律和经济学认识：“V”到“L”

第一阶段：二战结束到1960、70年代的“黄金年代”

·1945-1960、1970年代，以美、英、法、西德等为代表的西方发达国家，经历了资本主义经济发展史上最长的“黄金岁月”，并形成了以中产阶级占主体的社会结构。

·二战后大量的新兴独立国家，如亚洲“四小龙”或者通过参与国际分工，或者通过进口替代和独立自主发展，在1960、70年代，相继从贫穷国家进入中等收入国家的行列。

发达经济体经济增长速度

新兴经济体经济增长速度

第二阶段：发达国家“滞胀”与发展中国家跨越中等收入陷阱的艰苦摸索

·1970年代-1980石油危机引发西方发达国家经济出现”滞账“，扩大总需求不但没有实现就业和经济增长，中长期低增长。

·新兴经济体分为成功跨入高收入国家和掉入“中等收入陷阱”两类。在1960年的101个中等收入经济体中，到2008年只有13个成为高收入经济体（赤道几内亚、希腊、中国香港、爱尔兰、以色列、日本、毛里求斯、葡萄牙、波多黎个、新加坡、韩国、西班牙和中国台湾），即也大都进入中长期低增长。

第三阶段：新世纪以来创新驱动与技术革命带来新的增长

发达国家的信息高速公路计划、互联网技术、新能源革命、服务贸易和创新创意产业的大规模发展，使西方国家仍然占据着产业链的高端。2008年金融危机后，发达国家面对实业空心化的局面，纷纷推出制造业振兴计划，如德国工业4.0，美国再工业化等。

以金砖国家为代表的新兴经济力量，在全球经济体系中占据着越来越重要的地位，保持经济强劲增长，但投资驱动成分较多。中国作为”全球工厂“强势崛起，深刻地改变了全球的经济和政治格局，但经济结构不尽合理。

因此，从长期看，经济发展从高到低的增速不是问题，且是一般趋势。重要的是如何正确认识不同阶段的发展特征和需求，有针对性地提出不同的指导政策和方针。

美国：加速美国先进制造业

·鼓励创新：制定国家技术战略，建立国家创新研究网络

·确保人才输送：改变公众对制造业的误解

·改善商业环境：扩大中介服务业，改善中小企业融资环境

德国：工业4.0计划

·主要策略：领先的供应商策略，主导市场策略

·关键特征：通过价值网络实现的横向集成，贯穿整个价值链数字化集成以及垂直集成和网络化制造系统

（四）经济学家的理论解释和“药方”也是复杂多元的

凯恩斯主义、新自由主义共同影响世界经济发展

·凯恩斯主义强调政府应当担负起调节社会总需求的责任，运用财政政策和货币政策刺激消费，增加投资，以保证社会有足够的有效需求，实现充分就业；主张扩大财政支出，实行赤字财政，大兴公共工程，创造就业机会。萨缪尔森致力于将凯恩斯主义与新古典经济理论相结合，形成在西方具有广泛共识的“新古典综合派”。

·以哈耶克、弗里德曼、艾哈德、拉弗、卢卡斯为代表的新自由主义各学派，均主张私有制，主张自由经营，反对国家干预，宣扬自由贸易，鼓吹经济全球化。供给学派主张流行于美国，其核心主张是：取消政府过多的管制，发挥企业家精神。通过减税，提高企业家和劳动者收入，从而提高劳动生产率。

当前提出供给侧改革有一定的必然性，是对过去30年投资为主政策的调整。

二、过去30年城乡发展与规划供给

（一）城镇发展现状：快速扩张

1978年到2014年，随着经济的快速增长，城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人，城市数量从193个增加到653个，城市建成区面积由1981年的0.7万平方公里增加到2014年的4.9万平方公里。我国城镇目前约有116.4亿平方米存量住房 ，其中约有33.9%是1978-1989年间建成的，城镇人均住房面积达到32平米，基本上达到日本城镇化水平的70%时的水平。

（二）城乡规划供给：扩大规模、增量为主

·城市总体规划（全覆盖、多轮次）

·城市发展战略（地级市几乎全覆盖）

·新城新区规划（国家级、省级、市级、县级多层次）

·不计其数的控规、修建性详规（居住区、工业区为主）

█ 城市总体规划：发展为主题，以物质空间拓展为核心

·第1轮城市总体规划的编制工作始于1980年代初。为配合城市规划工作全面恢复而展开。到1982年已经有87个城市、153个县城和镇的总体规划经过了审批。

·第2轮城市总体规划的修编工作开展于1990年代。伴随着社会主义市场经济体制的建立，它体现市场机制对于城市发展的调控作用。

·第3轮城市规划修编工作自2005年国务院召开会议部署后全面展开。这轮修编是在促进城镇化的政策背景下展开的。到2014年设市城市总体规划已经全部完成。

█ 城市空间发展战略：以提高城市核心竞争力为目标，以统筹中心城市和周边地区发展为核心

·广州市于2000年开始编制《广州城市总体发展概念规划》，以此为标志，全国各大中城市积极开展战略规划、概念规划的编制，作为应对快速城镇化发展过程的方法之一。

如，厦门战略——展望城市地区未来：从“环海”到“海岸带”

由于漳州与厦门在地域上接近，且港口发展已有统一开发管理的趋势，厦漳两市完全有可能较早地区域联手，优势互补，形成组合城市（conurbation）。

（三）30年反映规划思潮的几个关键词

“一以贯之的”：

发展：城市扩张、开发区建设、新城

土地价值：CBD建设、房地产开发、二产转移

城市竞争力：全球化、国际城市、先锋城市、门户城市

区域一体化：区域规划、城镇群战略

“陆续新增的”：

城镇化质量：城镇化数量与质量、农民工生活、保障性住房

城乡统筹：公共服务均等化、乡村规划、乡村基础设施建设

绿色发展：承载力分析、宜居城市、生态城市

公共政策：公共交通、社会服务、公共安全

适应了经济快速发展，符合工业化、投资驱动的经济发展要求。

（四）30年大发展的结果：习总对当前十个问题的概括

一是在规划建设指导思想上重外延轻内涵，盲目追求规模扩张，新城新区层出不穷，大拆大建常年不断；

二是一些城市规划前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够；

三是一些城市越建越大、越建越漂亮，但群众生活越来越不方便；

四是相当数量城市空气污染、交通拥堵、垃圾围城等城市病突出；

五是绝大多数城市没有完整准确的地下管线数据，每逢大雨“城中看海”；

六是一些城市一边高楼大厦鳞次栉比，一边是棚户区、城中村破败低矮；

七是一些城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生；

八是火灾、爆炸、垮塌等安全事故频发，老百姓生活不踏实；

九是不少城市大量进城农民工难以融入城市生活、长期处于不稳定状态；

十是有的城市管理人员不依法办事，选择性执法、粗暴执法，影响很坏。

量的过度，质的缺失

三、当前规划供给侧改革的几点认识

（一）把握国家经济发展的总趋势

1.“十三五”将成为中国迈向高收入社会的关键冲刺阶段

根据模拟，考虑世界银行过去10多年设定的高收入国家门槛的变化速度（年均增长2.3%），预期“十四五” 中国的人均GNI将有望达到高收入国家门槛，中国将进入高收入国家行列。

2.经济增长的动力将经历重大变化

·未来的5-15年，中国的经济增长将由过去的“出口导向、消费和投资驱动”的模式向“更多地依靠消费、更多地依靠服务业、更多地依靠技术进步”的模式转变，“高出口”的局面将难以重现。

·未来全球经济将可能继续维持较长时期的较低的增长速度； 十三五”期间出口需求不大能可能恢复之前10%以上的增速，将可能维持6%左右；2020~2030年期间出口实际增速将可以进一步下降至5%左右。

3.消费将成为经济增长最主要的拉动力量

·房地产开发投资、制造业投资以及基建投资增速都将回落。预计“十三五”期间固定资产投资名义增速将下滑至15%以下，2020-2030期间将进一步下滑至10%以下。

·未来的5-15年，消费对经济增长的贡献率将由目前50%左右上升至70%以上，将超过投资成为GDP增长的最主要动力。

4.技术进步对经济增长的贡献将越来越大

尽管技术进步的速度将有所下降，但是由于其他要素的增长速度下降幅度更大，其对经济增长的贡献率也将不断上升。预计到“十三五”技术进步对经济增长的贡献将由过去平均30%左右上升至40%左右，到2030年将接近50%。

5.服务业比重将快速上升，农业、工业比重持续下降

农业比重将由2014年的9%左右下降到2030年的3%左右；第二产业比重将由2014年的42.7%左右下降至2030年的30%左右；与之相对的，服务业将由2014年的48%左右不断上升2030年的66%左右。

█ 根据国际经验，进入中等收入阶段后，发达国家消费构成沿着“衣食—耐用品—休闲”升级趋势明显

·我国人均GDP达到7500美元，与美国1974年、日本1980年、韩国1991年基本相当。

·在该阶段，美、日、韩居民食品和衣着消费占比由40%下降到30%左右，教育娱乐休闲和交通通讯消费占比由20%上升到30%左右。

█ 与发达国家相比，我国居民在同等发展阶段时的消费结构偏低

·生活必需品（食品和衣着）比例达到50%，明显偏高；

·教育休闲娱乐消费占比偏低3-5个百分点；

·一方面，衣食价格虚高，导致生活必需品消费占比偏高；另一方面，优质休闲娱乐供给不足，人满为患导致居民消费意愿不高。

对照供给侧改革的“十个更加注重”，城市发展重在补短板

·推动经济发展，要更加注重提高发展质量和效益

·稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革

·实施宏观调控，要更加注重引导市场行为和社会心理预期

·调整产业结构，要更加注重加减乘除并举

·推进城镇化，要更加注重以人为核心

·促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡

·保护生态环境，要更加注重促进形成绿色生产方式和消费方式

·保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶

·进行资源配置，要更加注重市场在资源配置中起决定性作用

·扩大对外开放，要更加注重推进高水平双向开放

短板：品质、环境、文化、创新、公共服务……

（二）把握中央城镇化政策的总要求

·2014年中央城镇化会议已经明确，新型城镇化是以人为核心的城镇化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，不是人为大幅度吸引新的人口进城。

——消化“人口存量”是重点

·2015年中央城市工作会议提出，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市…建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城市发展道路。

——实现“和谐宜居”是关键

（三）重新梳理城乡规划工作的思路：结构性调整

重新把握量：框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量

着力保障质：和谐宜居、富有活力、各具特色、服务均等、城乡一体

四、国际先进经验借鉴：以长远眼光谋当下行动

█ 环境品质是城市的核心竞争力

纽约区域规划认为保持纽约的竞争力在于保持高端产业，高端产业发展在于留住人才，留住高端人才在于良好的城市环境。

新加坡概念规划认为“高质量的居住设施、优良的环境、娱乐设施和令人兴奋的城市生活等因素对经济成功产生重要的影响”。新加坡河两岸开发连续的滨水步道，规划建设“24小时城市”和“咖啡社区”；在石化工业区的附近先见性地建设了飞禽公园。

国外区域规划案例

特色资源发挥：瑞士保持百年“定力”，跨越式发展

长久维持自然地理特色，充分发挥资源环境优势，发展国际化职能，走差异化、特色化、现代化发展之路。

空间发展：传统与现代相融合

汉堡的启示：港口产业持续发展、港区空间不断更新

港口区保持发展，维持欧洲出海口地位

码头区持续更新，实现城市新活力目标

老城区提升品质，优化居住和办公环境

空间使用：公共体验性提升

定位：开放式、低密度的街区形态商业中心。位于北京朝阳区的三里屯太古里为一个低密度综合商业项目，包括零售及酒店。三里屯太古里是香港太古集团在中国内地首个落成的投资项目，充分展现首都的活力姿采。

商品消费产品日益趋同，同时在电子商务的冲击下消费行为不再是必要性出行，消费行为从购买产品的必要性出行变为消费空间和服务的社会离散型出行。在这种转变下，公共空间的趣味性和体验性变得成为重要，是空间消费的重点。这种趣味和体验来自于空间设计和公共艺术，更多的来自于这种趣味空间所激发的城市事件。

乌镇的启示：中国的城市空间+世界的现代经济

依托稀缺资源构建“景区型小镇”，成为国际互联网大会永久会址（互联网+），创办乌镇戏剧节（文化+）。2012年接待游客600.83万人次，非门票收入超过50%。

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当前规划实践中的新趋势

总  结

·经济供给侧结构性改革时代，城市发展在认识上，也要摆脱“速度情节”和“换挡焦虑”；

·城乡规划的方法论上，要充分结合城市经济的发展动力变化，识别城市空间的内在结构性变化，厘清空间发展新趋势；

·城乡规划技术在内容上要摆脱不适应新形势的传统规划供给，着力创新，“老三样”让位“新产品”；

·在规划技术的基础建设上，特别要加强大数据、生态低碳绿色等新技术的研究，互联网+，生态+，文化+，创新+，服务+…有无限可能；

·在理论上要回归城市规划的本源，以民为本，宜居建设为核心，发挥城市教育人、陶冶人、培育人的基本功能。