编者按：

4月9日-10日，由中国城市规划学会和东南大学主办、东南大学建筑学院承办的“2016城市更新学术研讨会——新型城镇化背景下的城市更新”在南京召开。4月9日下午，中国城市规划学会常务理事，北京市规划委员会总规划师，北京市城市规划设计研究院院长，教授级高工施卫良做“城市更新与可持续发展”主题报告《“轨道+”引领下的北京城市更新实践》。

施卫良 中国城市规划学会常务理事，北京市规划委员会总规划师，北京市城市规划设计研究院院长，教授级高工

一、“轨道+”提出背景

北京市进入存量发展时代，人口、建设规模受到严格控制

——市域规划集中建设区内，存量建设用地约1700平方公里（规划建设用地总量2100平方公里），占比约80%。

——中心城规划建设用地中近90%已是现状建设用地，中心城区进入存量发展阶段。

北京市轨道交通建设进入高峰期

——依据城市总体规划和综合交通规划，北京市城市轨道交通2021年线网由30条线组成，远景年线网由35条线路组成。

——2015～2021年建设12个项目，总长度262.9公里。——《北京市城市轨道交通第二期建设规划（2015～2021年）》

北京现有轨道站点地区现状问题

——换乘难：部分新线与老线间换乘距离过长，空间单一。

——设施少：地铁站点单一交通功能，缺乏市民日常生活设施。

——环境差：一些新建地区轨道先行，周边城市建设尚未匹配，站点外人流量大，环境品质低下。

——交通乱：站点外黑车、残摩扎堆，最后一公里交通接驳亟待解决。

以轨道交通建设为引擎带动城市更新完善具有很大潜力

——轨道交通站点周边土地存量用地改造的潜力很大，以2021年规划线网为基础，全市轨道交通站点周边有改造潜力的存量居住、产业用地资源约82km²。

——应充分发挥轨道交通对城市土地利用的引导，采取集约高效的土地利用模式，尽可能发挥轨道交通的服务作用和价值。

轨  道 +

轨道+功能

轨道+环境

轨道+土地

轨道+交通

……

变单一工程导向为城市综合提升导向，带动城市的更新完善

——城市公共交通的轨道化建设迟于快速城市化阶段是北京区别于东京、香港等公交化都市的基本特点。

——传统的TOD理论对于新城建设具有更好的适用性，如何利用轨道建设带动已建成区的更新完善缺乏相应的理论指导和实践探索。

——北京市适时提出“轨道+”的概念，为轨道工程建设赋予更多的城市内涵，将单一的工程设施建设，转变为带动重点功能区提升、旧城风貌保护、社区设施完善、城市交通改善的重要契机。

二、“轨道+”实践案例

1、轨道+功能

国贸站改造案例：强化轨道交通对城市重点功能区的支撑能力

地铁国贸站位于北京CBD核心区域，地铁1号线和10号线在此设换乘站。车站周边为超高层的商场、写字楼，交通压力大，人员往来密集，车站日均客流量达36万人次，其中地铁1号线与10号线的日换乘量约20万人次。

【主要问题】轨道设施难以满足人性化、 多样化、大流量的枢纽站点功能要求。

· 换乘通道距离过长，空间单调乏味；

· 车站与周边用地功能缺乏互动，巨大人流带来的商机有待挖掘；

· 各种交通方式的衔接缺乏统筹安排，导致地面车流、人流交织严重，交通秩序混乱。

【解决措施】利用西北角地块改建契机，改善地铁空间和城市公共空间。

· 设置地下换乘中庭，改善地铁换乘条件；

· 利用地下换乘中庭与地块商业无缝连接，完善地下步行回游网络；

· 改造地块东南角城市公共空间，优化车行、人行路线，整合地铁出入口和地下商业入口，净化地面空间。

2、轨道+环境

北新桥站案例：借轨道建设契机开展城市修补

· 机场线将从现起点东直门站向西延一站增设北新桥站，并与现状5号线北新桥站换乘。

· 位于东直门大街与东四北大街的交叉口，被国子监、新太仓、张自忠路北历史文化街区围绕，路口东侧是簋街，西北是东城区法院，西南是交道口危改小区，周边历史文化积淀深厚。

【主要问题】原方案新设车站与城市空间关系不佳，城市公共空间被大量占用；工程方案本身不甚合理，站内空间局促、换乘距离过长。

· 车站占用整个绿地地下空间；地面设施过多，约3000平米的小公园内容纳了两个地铁口、三个疏散口、2个风亭，街心公园所剩无几。

· 乘客流线设置不合理；与五号线衔接不充分，车站服务效率低；客流预测缺乏前瞻性，仅满足规范最低要求；进出站仅设置垂直电梯，不设置扶梯，服务水平较低 ；站厅层空间局促（仅100平米），不利于疏解瞬时到达客流，存在安全隐患。

【破题思路】梳理地上、地下空间，解决空间局促问题。

· 梳理地面资源：进行用地权属和道路红线梳理，对北侧用地资源进行了整合，可建设范围由0.03ha扩大至0.28ha 。

· 用足地下空间：摸清梳理地下管线铺设情况，对地下空间资源进行了整合。

【解决措施】

保绿地：将大部分设备用房调整到北侧，保留了绿地的完整性

扩站厅：道路下增设一层，作为站厅，提升了空间品质，改善过街条件。

设扶梯：增设扶梯，为乘客提供多种出站选择。

增功能：利用北侧地下空间设置自行车库、游客服务中心、邮局、社区服务中心等设施。

缩行程：优化了乘车路线，缩短了乘客步行距离近一半。

保护风貌：出入口空间进行精细化设计，符合历史风貌保护的要求

3、轨道+土地

苏州街站案例：轨道促进与地区功能提升

【主要问题1】东南象限危改项目多年未能启动

【主要问题2】空间过于局促，轨道难以实施

【主要问题3】老旧城区缺乏配套设施和公共空间

【解决策略1】结合地铁一体化设计，启动危改，解决历史遗留问题

【解决策略2】轨道附属设施与改造后建筑结合，改善施工条件、提升服务水平

【解决策略3】借一体化建设，完善地区公共配套设施

4、轨道+交通

长春桥案例：轨道带动地区交通改善

· 地铁长春桥站位于城市快速路下。受快速路切割影响，地区的慢行交通、公交换乘、停车场缺乏合理组织。

· 站体东侧立交桥建设时，受地铁10号线工程影响，西北象限缺少环形匝道。

· 规划师介入后，优化了原有工程方案。

【需考虑的交通因素】

【解决策略1】在轨道工程设计方案过程中，同步开展立交桥规划研究，对匝道桥进行多方案比较。

【解决策略2】 开展总图设计，优化轨道工程设施与配套设施关系，优化地面环境。

优化后的车行流线更加合理、顺畅。

步行进站流线与公交换乘流线也更加合理。

三、问题导向的实施策略

“轨道+”引领下的存量更新面临一系列难题

1、适用难——传统控规编制和管理方式不适用

（1）现有规划体系缺乏“轨道＋”方面的内容

按现有控规的编制和管理模式，诸多的控制要求如地下空间开发的范围、层数、空间形式以及通道的位置、走向、宽度等难以转化成规划控制指标，无法在控规中体现，但是这些内容对项目的实施效果具有重要影响。

（2）现有规划审批程序缺少“轨道＋”内容的审查

在程序上，现有规划管理体系中没有对“轨道+”的内容进行审批的环节，基本处于一事一议的工作状态。规划部门需要针对具体项目，花费大量精力，组织专门力量开展协调与管理工作。

其次，在审批过程中，缺乏审批依据与标准，难以判断规划的 “轨道+” 内容是否在方案中得到落实，必须对项目进行全程跟踪，并依靠专家对规划方案层层把关。

2、对位难——用地权属单位的诉求与轨道公共利益需求不对位

（1）参与主体众多，各方利益较难求得统一

“轨道+”的存量更新项目往往牵扯到众多利益主体。存量土地的产权方往往具有自身的利益诉求，而轨道交通建设方面，轨道的投资、建设、运营主体则分别具有各自的立场。规划、发改、国土等主管部门也分别从相应的领域开展相关工作。如何协调各方意见，达到各方共赢是一个十分关键问题。

（2）公共利益缺乏相应的保障机制

例如，一体化建设缺少政府投资和补助的政策机制。部分一体化空间如换乘大厅等，投资规模大、收效慢且更多地体现在社会效益上，还会延长项目审批与实施进度。这类空间缺少相应的政府投资和补助政策，如项目成本全部由项目单位承担，容易导致企业的积极性不高。

3、划界难——土地权属划分的界线难以确定，建设投资划分的界线难以界定，运营管理界面难以划定

按照目前的投资体制，轨道交通一体化项目的经营性和非经营性空间必须严格区分，并按各自程序办理。但是，项目的开发空间必须与地铁空间同步实施，经营性和非经营性空间在投资、建设、运营阶段都很难做到明确、彻底分割，其资金来源和立项以及运营管理都存在困惑和问题。

策略1：多方协作推进规划实施

强化规划平台作用，有效集成政府、市场、民众对城市建设的认识和期望，加强沟通协作，共治共洽，建立符合市场规律和规划控制要求的贡献奖励机制，改变以往政府包办的模式，强化引导和协同，积极鼓励组织民间力量和社会资本参与，引领城市循序渐进、不断更新。

国贸案例：搭建平台、多方共治

北新桥案例：技术协调与公众利益协调

策略2：权责对位保障规划实施

责任和产权的明晰是保障“轨道＋”模式城市更新顺利进行的基石。通过健全城市更新相关法规，明确发改、规划、国土等政府不同部门的职责，创新财税、规划和土地政策，完善“轨道＋”政策体系，建立与支出责任相适应的奖励机制，明确城市更新前后相关利益主体的权责划分，鼓励产权人在政府引导下进行自主改造。

国贸站地区更新改造：明确各参与主体的主要责任与主要目标/收益

苏州街站案例：合理划定管理界面

规划通过充分发挥政府的统筹引领作用，对各个利益主体在投资、建设以及运营阶段的主要职责进行了明晰界定，同时依据权属边界和各方投入比例对更新后的空间归属和管理运营权责进行了合理的分配，在优先保障公共利益的同时，实现更新收益共享，有效调动了相关利益主体的积极性。

策略3：精细设计面向规划实施

涉及轨道交通的更新改造必须转变传统面向新增建设的规划管理方式，提升城市精细化设计和管理水平。通过建立从地区评估、改造方案到实施计划的全过程设计管理方式，明确地区需要重点补充完善的公共设施，统筹协调利益相关人的改造意愿，细化权益变更、建设计划、运营管理等相关要求，保障城市更新改造的落实。

通用模式：一般轨道站点精细化设计的内容要求

通过一系列案例的探索，总结出在轨道交通规划各个阶段应开展的一体化规划内容，要求所有新建站点都要开展精细化设计研究。

“北新桥模式”：旧城轨道站点设计的通用模式

通过北新桥案例的探索，总结出在旧城地区开展轨道交通建设的规划原则。“北新桥模式”在积水潭、新街口等一系列旧城站点的规划设计中得到推广应用，取得了良好效果。

制定衔接规划图则，补充控规缺失内容，有效指导规划建设与管理。

以共治共享的协商精神，促进城市更新！