编者按

4月9日-10日，由中国城市规划学会和东南大学主办、东南大学建筑学院承办的“2016城市更新学术研讨会——新型城镇化背景下的城市更新”在南京召开。4月10日下午，华南理工大学建筑学院副主任周剑云教授做“城市更新与制度建设”主题报告《城市更新与规划体制的变革》。

周剑云

华南理工大学建筑学院副主任，教授

1.城市规划制度背景的转变

《物权法》实施之后城市规划制度环境发生根本性的改变

·  自上个世纪90年代以来，城市开发的过程就是一个私有化的过程：“土地使用权的实质转变为所有权”；

·  物权法是对城市私有化结果的正式认定；

·  到目前，大部分城市建成环境基本已经私有化了。

2.城市发展方式的转变

·  城市发展主要方式由新区建设转向城市更新（经济增长放缓）

·  广东的“三旧改造”（集约节约用地）

·  深圳的城市更新（发展空间限制）

3.新区发展与旧城更新的本质区别

·  城市新区发展规划的核心是空间资源分配，属于科学范畴；

·  城市更新规划的核心是利益调整，属于政治的范畴。

4.城市更新的定义及其几种基本情况

（1）城市更新定义的基本共识：开发、整治、保护

城市更新是指在经济和社会力量以及规划对城区的干预下，所引起的基于物质空间变化（拆除重建、修复等）、土地和建筑用途的变化（从一种转变为另一种更能产生效益的用途）或其利用强度的变化的一种动态过程。

（2）城市更新的几种基本情况

环境因素

·  城市地段存在严重的安全隐患及环境问题；

·  历史文化保护区内建筑翻新、改造等。

经济因素

· 土地价格高于物业价格；即：建筑功能衰退、建筑结构残旧使得其价格远低于周边物业价格；

· 再开发的利益大于现状价值。土地使用强度远低于周边地块的开发强度。

5.城市更新的核心问题

（1）分散产权与整体开发的矛盾

· 对于旧城小地块，由于占地面积太小，无法向上发展，需要合并地块以形成规模建筑效益；

· 只有地段的整体开发才能获得良好的环境，比如通过降低建筑密度取得良好的环境，进而提高物业的价值。

1983-2010年伦敦局部地段宗地合并的过程：宗地数量从53个下降到30个；建筑数量从44个下降到29个。

（2）多元利益主体及其冲突

城市更新所涉及的利益主体：政府/官员、开发商、居民、公众、环境

利益驱动是更新的基本因素；

政府/官员：政府应代表公共利益，而官员可能异化为个人政绩；

开发商：追逐经济利益；

居民：改善居住环境，提升物业价值；

公众：城市历史、文化等；

环境：公益团体代表（后代）未来的需求。

（3）公共利益及其边界的确定

·  城市更新地段与其周边环境存在外部性问题，而且外部性的边界难以确定

比如更新地段的总体开发强度与城市公共设施、市政设施，以及道路容量有关，与更新地段的居民利益有关。

·  城市建成环境具有多重价值

其中包括私有财产所具有的公共属性，比如属于私人的历史建筑的保护问题。

·  市场开发所带来的就业增长、经济复兴与收入增长、环境改善等也具有公共利益的特征

（4）征收、补偿、购买

·  拆迁是城市更新中最突出的矛盾：上访人数的70-80%与拆迁有关，且暴力事件频频出现；

·  拆迁问题的核心是征收权力问题与补偿标准问题；

·  征收是一项法定权力：值得讨论的是基于公共利益的征收与基于法定规划的征收权力问题；

·  补偿的矛盾在于标准问题与计量问题：按建设成本或按照市场价值？也就是历史价值与未来价值的差异，而核心是土地财产权力的法律规定问题，即土地产权的性质问题；

·  购买：两个平等主体之间的交易，完全取决于双方的意愿。

6.城市更新规划策略的转变

城市更新的核心工作应从空间资源的科学分配转变到土地开发权力的公平配置

（1）土地开发权的概念及特征

开发权：改变土地现状的权力

开发权的特征：不动产、客观性、可占用、可分割、可交易、预期收益等

（2）开发权与土地利益的关系

·  土地利益是开发权力的变现，利益量度和公平感受与权力实现的程度有关；

·  土地及物业的利益是随时间、环境和规划条件而变化，而开发权力不变；

·  规划与其关注不断变化的、与主观的期望有关的利益，不如明确土地开发的权力；保证其权力以及公平交易的环境。

（3）土地开发权的初始配置

三种模式：英国的国有化、美国的私有化、法国的混合模式；

我国土地是两类所有形式：全民所有和集体所有，法律中没有明确开发权；

我国的土地利用及开发受到规划以及有关行政法规的管制，习惯上开发权属于国家。

（4）土地开发权限

英国：私有土地的开发权限仅1947年的价值；

美国：由“区划法”确定私有土地的开发权力；

法国：法律规定土地开发的“法定密度上限”制度，上限以下规私人，上限以下归政府；

中国：1993年中山政府5号文件，土地出让的标准容积率制度。

土地开发权力初始配置的讨论

1）依照我国法律，按照规划即许可开发的土地受到法律保护，并且也仅限于规划条件所赋予的权限，任何超出规划要求的部分属于违法建设；这就意味着私有土地仅有按照规划条件开发的现状土地使用的权力；

2）如果城市更新规划赋予现状土地更高的、即超出现状土地使用状态的开发权力，那么这种超出的现状土地使用的开发权力属于谁？属于个人、还是属于政府？

3）如果新增开发权力属于私人，那么私人就享有土地再开发所带来的增值收益；如何比例的分享属于私人交易的范畴；这种制度存在更新的动力；

4）如果新增权力属于国家，也就意味着私人土地只享有现状土地的价值，也就只按照现状土地价值进行补偿；没有开发的动力，且存在公平问题；

5）第三条方式：规定一个开发权力的上限，比如现状使用规模的比例系数，比如1.2-1.5 ；上限以下归个人，上限以上归政府。

（5）土地开发权力初始配置是城市更新的焦点

所有的拆迁、补偿问题的核心是土地初始开发权力的不清晰，进而造成补偿标准不明确，也就是业主是否具有分享土地开发增值的权力问题；

土地开发权力配置制度是城市更新的动力因素；只有合理的权益分配制度才能真正推动城市更新。

（6）土地开发权力与开发活动的关系，开发权的配置对象问题：业主或土地

·  只有具体的开发活动才能实现土地权力，并获得土地收益；

·  开发活动的主体需要资本、技术、信息和人才；

·  开发权与开发活动是分离而又联系在一起；

·  开发活动与开发项目的特征有关系；

·  我国管理制度是混淆开发权与开发活动的关系，并人为割裂开发权与开发活动的关系；上海新天地改造就是显著的一例。

（7）容积率转移制度是利益协调与空间协调的有效制度设计

容积率是开发权的量化形式之一，容积率转移是在自身产权地块之外忽的利益的有效途径；

建立容积率交易市场是政府调控城市更新的主要工具。两个空间尺度的容积率市场，更新范围内的容积率市场，更新地区与新开发地区的容积率市场。

（8）城市更新的主体

政府的城市更新部门——香港市区重建局；

非政府的公共机构——英国城市开发公司、市区重建公司…；

商业性开发机构——各类房地产公司；

社区更新机构或个体自主更新。

建议采纳英国的制度经验：建立非政府的、非盈利的公共机构，即市区重建开发公司。公司的成立应获得更新地区居民的70%以上人的同意，具有法定授权的规划编制与审批、征收、开发等全部权利的综合性公共机构。

（9）城市更新中政府的角色

政策供给与制度供给，提供政策性规划而非具体的开发规划，建立容积率市场、配置初始开发权、建立城市更新基金等；

政府由规划的制定、实施者转化为规划的审批和开发的监管人，有运动员转化为裁判员。

（10）城市更新的资金及其筹措渠道

城市更新三种资金来源：政府的公共投入，更新地区居民的投入，市场的投入；

依据更新项目特征确定更新改造的投入主体，比如城市历史保护地段要避免市场资金的介入，而主要调动居民的投入和政府的公共投入；而城市更新市场价值较大的地区鼓励市场的投入；

建议政府由项目投入转向建立城市更新基金，由拨付制调整为申请制；

建议采用非政府公共机构的城市更新公司来整合各类资金。

7.城市更新规划制度变革的建议

（1）城市更新规划制度与政策的供给

加强城市更新专门法律制度建设，加强城市更新政策的供给，比如容积率转移等；

建立城市更新专项基金。

（2）建立城市更新的专门机构

目前的模式是政府综合机构（部门）+开发公司。

建议采用英国的非政府公共机构的公司作为城市更新的专门机构形式，类似项目公司的形式，由类似股份公司有政府代表、开发企业、和居民代表共同管理，在获得70%以上居民同意后就可以成立，其中可以借鉴城中村改造的三方组织经验。

在法定规划的框架下，公司具有规划编制、征收、筹集资金、开发等综合权力，建议市区重建公司法的形式予以确认。

（3）建立两层次的城市更新规划体系

1）市区更新专项规划：属于政策性规划，主要内容应包括：确定城市更新的目标、范围、配置初始开发权、确定更新开发的标准容积率、确定容积率转出地和转入地、城市更新的主体、更新基金投入与其他投入的比例等；

2）城市更新地段的开发规划：由开发主体负责编制。具体内容依据项目特征而定，应严格按照法定程序编制和审批；开发规划的关键是更新单元的尺度。

（4）城市更新单元的几种尺度

·  以建筑场址的翻新改造：历史保护地段；

·  以宗地（plot）为单元更新，使用大型单一产权的改造，比如单位、工厂等；

·  以街块（block），需要将小宗地整合为街块开发，具有市地重划的特征。

以城市功能为单元更新；

以社区为单元的更新；

以经济开发效益为单元的更新。

（5）城市更新的法定程序

·  提案、动议、成立开发机构；

·  确权、登记，完善法律手续；

·  规划的编制与审批；

·  拆迁、补偿、安置；

·  建设、开发；

·  所有权登记、接管、决算。

（6）以开发权为核心的城市更新地段控制性详细规划的改进建议

明晰产权边界

明晰产权内容

测算与量化开发标准

明确开发权的归属

调配开发权：征收、转移与保留

指标体系与说明

8.结论与建议

（1）研究结论

·  城市建成环境大部分已经私有化了；

·  “物权法”根本性的改变了城市规划的制度环境；

·  城市更新的核心问题是多元利益主体及其冲突，分散产权与整体开发的矛盾；

·  土地开发权是利益协调和空间协调的主要工具；

·  城市更新规划应从空间资源分配的科学维度转向开发权配置的政策维度。

（2）政策建议

·  厘清开发权、开发活动、开发主体的关系；

·  加强城市更新的制度供给和政策供给；

·  建立非政府的法定公共机构实施城市更新；

·  建立城市更新基金，改进政府的公共投入；

·  建立“市区更新专项规划”和“城市更新地段开发规划”两层次规划体系；

·  建立法定城市更新程序。