编者按

2016年6月24日，2016年度中国城市规划学会青年工作委员会会议暨第4届城市创新发展论坛在中国城市规划设计研究院上海分院成功举办。本届论坛以“传承与创新”为论坛主题，邀请了诸多青工委老委员等业界专家围绕论坛主题做了精彩报告。其中，周岚厅长以“新常态下城市规划的新空间”为题做主旨报告。

周岚 中国城市规划学会副理事长、江苏省住房和城乡建设厅厅长

“十三五”时期，中国经济发展的显著特征是进入新常态。在新常态下，传统的城市发展模式难以为继。相应的，传统的以增量空间规划为重心的城市规划任务量呈现缩减态势。有学者认为，城市规划行业已经从“过热的夏天”进入了“寒冷的冬季”。而我却认为，新常态下的转型期正是中国城市规划行业凤凰涅槃的关键阶段。

首先，行业需要转型。近二、三十年来，中国城市规划行业快速增长，规模迅速扩张，从业者和机构水平良莠不齐、鱼龙混杂，客观上需要通过行业重构，实现优胜劣汰。新常态带来的转变，以及多学科的竞争性介入，迫使城市规划从业者必须冷静理性思考行业和学科的未来。

其次，城市需要转型。在中国城镇化发展的前半程，中国相对顺利地实现了世界上最大规模的城镇化，但也产生了一系列城市问题。在城镇化转型发展的中后期，城市发展方式需要转型，相应要创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳、智慧生态等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，着力提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力。

第三，发展需要规划。虽然中国城镇化已经进入后半期，但大多数城市仍然有较多的发展机会和弹性空间。另一方面，中国的城镇化是在信息化时代、“互联网+”背景下、基于全球经济网络发展的新模式下的城镇化，这决定了中国必须走特色城镇化道路，而中国特色的城镇化模式的探索和形成需要城市规划的科学引导和有力支撑。

一、存量空间——城市规划的新重点

当前中国存量空间更新的规划需求在稳步上升，甚至有学者提出，存量空间的再开发利用是承载城市经济社会转型的巨大“金矿”。中国城市大量存在的空间更新需求包括：

1.以产业结构升级为导向的工业仓储用地再利用

伴随着经济方式的转型和产业结构的调整，城市中大量存在的工业仓储等低效用地面临着再利用和二次开发。江苏省近年来在此方面开展了一系列探索，包括三十年前无锡最大的轧钢厂变身为国家数字电影产业园、南京第二机床厂变身为国家领军人才创业园等。

2.以改善困难人群居住环境为目标的棚户区城中村改造

近年来国家密集出台相关政策，大力推进城市棚户区和城中村改造，以尽快解决群众住房困难。2016年经全国人大审议的政府工作报告中再次重申，要通过“三个一亿人”推进以人为核心的城镇化。徐州是江苏老工业基地和资源型城市，通过棚户区改造规划，“十二五”期间徐州完成16万余户棚户区改造任务，超过50万的住房困难群众的居住环境得到了改善。

2013-2017年徐州主城区棚户区（危旧房）、城中村改造征收（拆迁）项目点位

3.以以人为本为出发点的老旧小区功能和环境改善

随着城市的发展进步，一大批建设时间较早的老旧小区环境差、标准低、配套少的问题日益突出，亟待完善设施、改善环境、增加宜居性。同时，随着中国人口结构老龄化程度的加深，老旧小区的适老化改造要求也愈加迫切。为此，南京开展了老旧住区电梯改造和加装实践，泰州市区120个老旧小区建立了“微整治”更新机制，扬州对“八老项目”进行更新改造，有效推动了老城区的有机更新。

南京鼓楼区察哈尔路16号9幢老小区加装电梯前后对比

4.以历史保护和文化创意产业培育为主题的历史地段保护性更新

历史空间当代利用与文化创意产业发展的有机结合，是国际城市发展的潮流，但其前提是科学合理的保护规划的引导控制，要在遵从保护规划对历史信息原真性等相关要求的基础上，培育和发展当代的活化功能和相容使用。无锡历史城区的“百巷崇安”工程、南京老城南的胡家花园修复工程在此方面做出了有益探索。

南京胡家花园修复效果图

5.以高铁和地铁等建设为契机的枢纽和站点空间的开发利用

高速铁路、轨道交通等新的交通方式推动了城市空间的重构，这些变化迫切需要城市规划加以积极引导。南京将高铁南站建设作为城市空间重组的重要机遇，推进了区域和城市交通的一体化，推动了轨道交通线网加快建设，并由此推动了地下空间的综合开发利用。

大量案例表明，相较于传统的增量空间规划，存量空间的规划要复杂得多。在功能上，要本着“缺什么、补什么”的原则，立足改善地区的公共服务；在空间上，要努力使每一个项目都能成为联结周边、织补环境、提升空间品质的机会；在工作上，要更加深入细致地研究、规划、设计，努力实现“空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文化延续性”的统一。

二、绿色生态——城市规划的新类型

近年来，绿色生态类规划的需求正快速上升。2016年国家发改委和住房城乡建设部共同下发《城市适应气候变化行动方案》，明确要求将适应气候变化纳入城市群规划和城市规划。从实施的角度，建设项目的节能要求、绿色建筑的比例、水资源的循环利用率等也需要通过控制性详细规划的制定和城市规划“一书两证”予以落实，因此，能源工程师、环境学者等的努力亟需城市规划的支撑和整合。

1.绿色生态城区规划

2015年4月，中共中央国务院下发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确要求大力推进绿色生态城区建设。相应地，国家开展了低碳城（镇）的试点工作，8个生态新城被列为首批试点。各地亦积极实践，以江苏为例，2015年《江苏省绿色建筑发展条例》颁布实施，它以地方立法形式明确在全省全面推进绿色建筑，要求各地“组织编制本行政区域绿色建筑、能源综合利用、水资源综合利用、固体废弃物综合利用、绿色交通等专项规划”，将专项规划的相关要求纳入控制性详细规划。

江苏省绿色建筑区域集成示范分布图（2010-2015）

2.海绵城市规划

2013年12月中央城镇化工作会议明确提出：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”；2014年10月建设部印发《海绵城市建设技术指南》；2015年10月国务院办公厅下发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》；2016年3月建设部下发《海绵城市专项规划编制暂行规定》。由此可见，科学引导海绵城市的建设已成为当前城市规划行业一项十分重要的任务。镇江是国家首批海绵城市试点，目前海绵城市工作已初见成效，老城区试点区域内可以实现雨水无积涝。

3.黑臭河道整治和滨水空间规划

2015年国务院印发了《水污染防治行动计划》，明确了城市黑臭水体整治的目标和要求。黑臭河道等水体的整治不仅涉及给排水等专项规划，还涉及滨水空间的规划设计，需要通过科学的规划和景观设计，统筹城市水环境整治和滨水空间的品质提升，在改善水质的同时增强滨水空间的可达性，完善配套服务功能，提升滨水空间的吸引力。例如，南京于2002年启动外秦淮河环境整治综合工程，通过持续努力使外秦淮河从严重影响城市生活质量的“臭水沟”重新转变为“流动的河、美丽的河、宜居的河、繁华的河”，并因此荣获“联合国人居奖特别荣誉奖”。

秦淮河东干长巷段整治前后对比

需要指出的是，上述绿色生态类规划在传统城市规划所关注的空间问题基础上，增加了对于气候、环境、能源与资源节约循环利用的考量。更加准确地讲，需要在规划空间时同步考虑，并最终体现在规划设计方案中，这相应要求规划设计人员和能源、气候、环境、市政工程、给排水等专业人员的密切合作。

三、行动规划——城市规划的新领域

随着城市规划体系的逐步完善和对城市规划认识的不断深入，非法定规划的社会需求日益上升。行动规划，既是规划师实现人居环境改善理想的现实途径，也是推动地方政府理性行政和科学决策的重要手段，是政府行政与规划实施的重要契合点，需要引起行业的高度关注。以江苏城乡规划建设领域为例，近年来省级层面制订的重要行动规划包括《江苏省“十二五”美好城乡建设行动规划》、《江苏省“十三五”美丽宜居城乡建设行动规划》、《江苏省村庄环境整治行动规划》、《江苏省城市环境综合整治“931”行动规划》、《江苏省城市黑臭水体整治行动方案》、《江苏省村庄生活污水治理行动方案》等。

行动规划更加强调解决问题的针对性、行动目标的战略性、规划方案的综合性、规划实施的可操作性，以及多元社会主体和公众的全过程参与性。以《江苏省村庄环境整治行动规划》为例，其主要内容包括合理确定规划目标、深入细致开展社会调查、科学厘定行动内容、循序渐进推进与实施、建立健全行动机制等方面。

《江苏省村庄环境整治行动规划》社会调查样本村庄分布图

四、乡村规划——城市规划的新天地

十八大提出了建设“美丽中国”的发展目标，中央明确要求“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划”。2015年11月住建部下发《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，要求力争到2020年全国所有县（市）要完成县（市）域乡村建设规划编制或修编，实现乡村规划基本覆盖。

从江苏乡村规划建设的实践看，三种类型的乡村规划存在广泛的社会需求：

1.市县域层面的镇村布局规划

随着城镇化的推进和农村人口的减少，乡村需要在人口“精明收缩”的前提下实现综合发展，在改善乡村公共服务的同时，不浪费公共资源的投入。为回答这一问题，江苏明确以镇村布局规划为抓手，引导乡村建设和城乡基础设施、公共服务设施配置。

2.乡域层面的总体规划

通过乡村总体规划来引导地区发展，分区域确定乡村产业发展重点；引导乡村聚落空间的优化，对城乡建设进行引导控制；确定地区发展层面的基础设施、公共设施，以及跨村域的基础设施和公共设施配置要求，完善乡村公共设施配置，促进城乡基本公共服务均等化。

3.村域层面的村庄规划

村域规划侧重在研究分析村域发展要求和村民意愿的基础上，通过对村域用地布局和配套设施的引导，有效控制村庄建设用地的无序增长，合理配套建设农村基础设施与公共服务设施，改善农村的生产生活条件。村庄建设规划则是按照村域规划的总体安排，着重解决村庄基础设施和公共设施的“落地”问题，以及对农民建房等建设行为的具体引导。

近年来乡村规划已得到业内的高度重视，但需要指出的是，乡村作为和城市不同的人居环境类型，需要差别化的规划对策和设计方法，城乡发展一体化恰恰需要城乡环境和空间特色差别化的互补支撑。同时，乡村规划要尽可能立足于在村庄原有形态上改善居民生产生活条件，不能通过复制城市规划的方法实现乡村规划的全覆盖，而村民自治的乡村社会治理模式也决定了规划必须充分尊重村民和村民委员会的意见，更精心仔细地采用参与式的规划方法。

不同阶段乡村的特征及规划对策

五、互联网+——城市规划的新课题

2012年住建部颁布了《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系》。2014年住建部会同科技部联合下发了开展国家智慧城市试点的通知，目前全国已有290个国家智慧城市试点。

互联网的快速发展，不仅推动着经济和社会组织方式的变革，也在重塑着城乡关系和城市网络。在“互联网+”的背景下，智慧城市规划不仅仅是一种规划类型，更是一种规划思维，需要作为城市规划的崭新命题认真学习、追踪研究。城乡规划工作者不仅需要深入研究“互联网+”带来的城乡变化，也需要有效综合运用现代技术手段，不断增强城乡规划学科的科学性。

例如，江苏建筑创意设计竞赛第二届紫金奖金奖方案“私人店制”以苏州观前街为对象，创意构思了互联网时代百年商业老街的传承和发展。扬州市房产局构建了“互联网+物业管理”智慧信息平台，建立了以社区住户为核心，集电子政务、物业服务、电子商务和业主自治功能为一体、面向公众、线上线下融合的公共服务体系。

“私人店制”方案（江苏建筑创意设计竞赛第二届紫金奖金奖）

六、结语：积极应对新变化

在中国过去二三十年的快速城镇化进程中，以增量空间规划为主要内容的城市规划发挥了重要作用，城市规划学科也随之快速扩张。随着形势的发展变化，经济新常态倒逼城市发展方式的转型，也相应要求城市规划的改革创新。城市规划唯有通过改革创新，才能在中国城镇化的后半程依然发挥重要作用。

新常态催生新空间、新需求、新机遇，但也挑战着规划师的知识储备和能力结构。我们需要潜下心来学习，不断加深对经济社会变迁的认识和对城市发展规律的理解；我们需要沉下身去调研，以人民群众的需要为根本出发点精心规划以人为核心的城市；我们需要学会和决策者沟通，提升“向权力讲述真理”的水平和能力；我们需要增强团队的合作能力，与多学科合作，共同应对变化的社会需求；最后也是最重要的，我们要始终保有规划的理想精神，正是规划理想驱使我们不断向前，推动城市更加美好！