编者按：

2015年5月16日，第四届金经昌中国青年规划师创新论坛在同济大学隆重开幕，中国城市规划学会理事、中国城市规划设计研究院王凯副院长作了题为《京津冀协同发展规划中的新思维》的报告。王凯副院长解析了京津冀作为国家战略的背景、京津冀发展中存在问题等，指出，京津冀协同发展需要有良好的政策保障、畅通的对接机制，迫切在需要中央层面对发展顶层设计和目前的规划管理体制机制进行改革创新。

一、京津冀作为国家战略的背景解析

京津冀作为国家战略是一个重要的转折点，是2014年中央经济工作会议对未来中国的走势的一个判断。在新常态之下，经济增速放缓，发展方式从粗放型无序增长向效率型集约增长转变，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存，经济发展动力正从传统增长点向新增长点转变。因此，需要大力完善区域政策，促进地区的协调发展，协同发展、共同发展。重点实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。

京津冀是未来国家的经济格局要进行优化和调整的重点之一，其作为国家战略有以下三个视角：

第一个从国际视角看。京津冀是我国新时期实现大国崛起，担当国际责任的核心地区。2014年中国经济总量已跃居世界第二，由此带来的全球经济政治事务管理职能必须由首都承担，亚投行的总部放在北京就是一个例子。从国际经验来看，大国首都国际化也是国家保持全球竞争力的重要途径。

第二个从现实视角看。京津冀是引导国家转型发展创新发展，推进生态文明建设的核心地区。第一，中国经济的可持续发展，京津冀地区的作用不可替代。第二，转型发展、创新示范，京津冀地区具有优先性和紧迫性。第三，首都“首善之区”的特殊地位，对于探索社会、文化、公共服务等多方面国家现代化治理体系意义重大。

第三从历史视角看。京畿之地，国之重器，代表了一个时代的核心精神与空间精粹。作为千年强国的首都，京畿地区的发展责任责无旁贷。

二、京津冀发展存在问题的程度判断

1.北京的人口功能过度聚集，大城市病问题突出。

目前，北京人口2100万，已超过2004年版做北京总体规划中2020年预期人口数量1800万，其中中心城区人口1270万。各类高端服务功能，公共服务的中心都在中心城区集聚，郊区外围大量低端制造业集中。几乎所有重大交通设施的枢纽都在北京，但首都的职能与世界城市的差距依然显著。

2.生态环境问题严峻，城市宜居品质差。

水、大气环境污染形势严峻。--北京水资源开发率达到84-244%；地下水严重超采，形成25个大型地下水“漏斗”，是全球最大的漏斗区；地表水V类及劣V类占比达到43%。大气污染严重、污染范围大，以PM2.5为核心的区域性复合型大气污染趋于恶化，形成“燃煤废气-机动车尾气-工业废气”多种污染物共生局面。

城市周边生态质量大幅下降，城市宜居品质不高。--北京60公里范围内高品质生态用地（林地）面积占比不足10%，远低于世界主要城市；北京第一道绿隔保留不到11%。

图1 北京与世界主要城市60公里范围绿地对比

3.城镇体系结构失衡，中小城市发育严重不足

区域二级中心城市明显不足：经济开放度、综合枢纽职能、城市商贸服务职能、区域创新能力等方面与长三角、珠三角同等规模城市相比差距显著。县市城区规模小、公共服务水平不高、聚集效能差；区域内20-50万规模I型小城市仅为长三角的1/3。

4.乡村地区建设无序、品质差，城乡统筹流于形式

北京南部地区、山区采矿地区、大清河流域、冀中南地区的农村工业粗放扩张。农村地区的工业化是造成区域环境污染与生态危机的重要因素。北京郊区建设用地管控失序，工业仓储（集体用地）达370平方公里，占全市工业仓储用地比重的54.5%，城乡建设用地达2880平方公里，一半在农村。

5.空间发展缺乏引导，区域空间管制机制缺位。

北京相邻地区“贴边发展”的潜在风险突出，影响首都的可持续发展能力。大规模跨区通勤问题亟待解决：卧城带来的通勤压力短期内难以解决；社会安全隐患日益突出：中低收入人群过度聚集带来的社会安全隐患；区域生态安全风险持续加大：连绵化的蔓延阻断通风廊道，加剧热岛效应；水资源承载力不足。环渤海湾区的“竞争填海”，严重影响湾区生态环境。

造成上述问题原因之一是政府过度干预和市场的监管不力。一方面，由于政府过度干预，大量的优质公共服务资源（教育、医疗、文化）过度集中在北京，造成大量流动人口。如北京三级甲等以上医院40%的病人来自外地，仅看病一项北京每天的流动人口达188万。另一方面，市场监管不力，土地、水、电等资源价格偏低，大量的一般制造业、物流业、房地产等非首都功能在中心城和周边“井喷式”发展。原因之二：是“京畿”到“京津冀”的历史包袱。京津区划从“小市”变为“大市”，行政等级也从附属河北变为平级；河北省会曾在保定、北京、天津间多次迁移，到了文革的时候，又迁至石家庄。纵观近代历史，京津冀区域存在许多政治性和经济社会性问题。

图2 河北省会变迁

三、京津冀协同发展规划的创新思考

1.规划的认识论

从规划的认识论来讲，必须要认清京津规划的特殊性。

首先要有政策性，京津冀协同发展不是一般的技术性的规划，要从战略角度出发，以十八大以来中央的决策精神为指导，特别是要贯彻党中央国务院对于新型城镇化的有关指示要求。第二要有科学性，京津冀也是一个大都市地区，符合世界大都市地区的发展特点，要从世界城市群的角度，把握空间布局的规律性。第三个要有效性，要从空间要素的规划和管控入手，实现规划的可操作性。

2.规划的方法论

首先要实现三位一体。即一体化的本底认识、一体化的空间谋划、一体化的有效管理。要以习近平总书记关于京津冀地区“地缘相近，人缘相轻，地域一体，文化一脉”的方针为指导建立对规划的本底认识。建立包括城镇体系、生态交通、文化公共服务一体化的空间谋划。京津冀协同发展既要有问题导向，也要有目标导向，实现一体化的有效管理。另外有要两个产出。要支撑这个发展，中央提出率先发展生态、交通、产业基础设施，除此以外还应进一步完善把文化、城乡一体的公共服务基础设施都完善。最后要有良好的区域管控的体制机制。

3.规划的思路

经济的协调发展要有前提是可持续发展，将生态文明贯穿于国家社会经济发展的全过程。要有底线思维，区域确定发展的综合承载力，要有规模的控制，要以水定人，空间上有所约束，确定空间的开发边界，分析京津冀地区对生态承载力。

规划从问题角度来讲，要以参与全球竞争为目标，提升京津冀地区的整体竞争力。建立对城市职能体系，空间结构区域一体化新的思考。从历史和现实角度出发，北京都是是一个功能复合的首都，要认识我国国情和客观规律，作为区域层面整体的布局，不应该把所有的功能集中在北京，可以依托现有交通条件进行一定区域层面的扩展。

对于区域的经济空间和实体空间的结构要有新认识，建立多中心、网络化的城镇空间结构。一是构建京津冀整体的城镇体系，环首都地区的规划。依托京津冀北地区最高的人口密度，经济密度，线网密度，交通城际轨道网密度，统筹发展布局。二是构建整个京津冀地区显山露水品质优良的生态网络，实现看得见山，望得见水，轨道引领，绿色高效，产城融合，创新驱动，京畿特色，多元活力，设施均好，覆盖城乡，共建共享，协调集约。

图3 高铁下对时空新格局

四、京津冀协同发展规划的实施

京津冀协同发展需要有良好的政策保障、畅通的对接机制，迫切在需要中央层面对发展顶层设计和目前的规划管理体制机制进行改革创新。第一要立足中央事权，明确重点管理对象，重点管控生态区域。第二进行规划管理，进一步突出城乡规划管理的重要性，实施“三区四线”管理，进行跨区域片区、专项规划管理，建立动态管理平台。第三要有配套体制政策，实现规划落地的保障机制，包括区域绿地建设配套政策，建立跨区域合作对接机制，率先实施县镇试点，对行政区划进行调整。

目前京津冀协同发展规划对制定工作还在进行当中，图纸和数据不能公开，希望可以能给大家提供相关思路和参考。

此外，作为毕业多年的学生，谈一点工作体会。

第一点体会，既要广泛听取意见，更要独立见解。立足城市规划的基本理念，一定要坚持，独立、科学、合理的认识。

第二点体会，我们既要借鉴国际经验，也要符合国情。中社会经济发展存在既存在全球范围内对普遍性问题，也存在我国特色对特殊性问题，因此，包括制度设计等一系列规划手段都应该符合中国国情。

第三点体会，既要埋头规划创作，更要主动沟通。充分了解对方意图，吸纳采用合理内容，充分调研良好对接。我就说这么多，谢谢大家。

（供稿单位：上海同济城市规划设计研究院）