编者按

由中国城市规划学会城市交通规划学术委员会主办、同济大学承办的“2017年中国城市交通规划年会”于6月9-10日在上海同济大学召开。中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠作了题为“包容性发展：《新城市议程》的启发”的主题演讲。

石楠 中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

包容性发展最核心的本质是对人的关注

石楠认为，包容性增长最核心的一条是要公平合理地参与经济增长，来分享经济增长的成果。

“包容性问题并不是讲美国或发达国家怎么样，其实更多的是从一个弱势的视角提出这个概念。从弱势的角度来讲，是面临着一个格局重建的问题，强调的是多元化、自下而上、个体的社会文化的重构。无论你的种族、文化、教育、社会地位、收入水平怎么样，都要讨论这个话题，目标是要寻求一个社会地位的改变，以及整个社会的重构，当然包括国际社会和国内社会的重构。”石楠说。

石楠指出，包容性增长不仅仅是着眼于弱势群体，更重要的是着眼于一个范式的转型，建立一种新的秩序，建立一种社会融合而不是社会冲突的大格局。强调的是共荣、共存、合作、共同发展，而不是分异、分化、差异。在这个语境下，我国从学术界的倡导，一直到最高决策层采用的这个概念，和发达国家来讲有一些区别。

“发达国家强调包容性发展，更多的是着眼于他们整个的社会已经处于一个相对高级的发展阶段，但是社会群体的分化、碎片化非常严重。他们希望更强的社会重组，着眼点也是社会的组织、管理和治理的问题。而我国不同，我国除了和发达国家有共同的问题以外，还有两方面很重要的取向：一是如何松绑，如何让政府和企业回归到自己应该有的位置，如何能够让政府把自身的角色进一步重新的认定，和市场之间取得一种新的均衡。政府采取了一系列非常坚决的措施，如精简行政审批、下放行政权力等等，以及中央明确提出来社会治理的现代化、国家治理体系建设和治理能力的现代化问题。这都是基于大的框架下提出的新的治国理政理念。如何在国家治理的大框架下，实现社会多元角色参与到社会治理过程当中，这也是现实面临的挑战。”石楠说。

“二是除了要突围、重构以外，要明确包容性发展的本质。其最核心的一条不再是对于GDP、对于经济的聚焦，而是对于人的聚焦，也就是所谓的以人为本。不仅仅是一个抽象的人民的概念，更多的是关注于个体，关注于弱势人群。所谓的精准扶贫，对于中西部地区、东北地区、落后地区、革命老区的支持政策等等，都是一些针对人群甚至于针对个体的措施。”石楠说。

石楠强调，包容性发展最核心的是对人的关注，是对于社会建设的重视，不仅仅是对于经济增长的重视，是对于公平的追求。包容性发展核心的理念是要让国家的经济发展成果惠及全体人民，同时让人民共同承担起发展的责任，拥有发展的机会，分享发展的红利，形成最大公约数。包容性发展，最重要的一条就是要实现权利的公平、机会的公平以及规则的公平，这是从社会学或者政治经济学角度提倡社会公平最基本的三个要素。

人人共享的城市是对权利平等的追求、对以人为本的承诺

2016年10月17日至20日，联合国第三次住房和城市可持续发展大会（人居三）在厄瓜多尔首都基多举行，大会正式审议通过了《新城市议程》。图为大会现场合影。

石楠表示，“人居三”大会（第三次联合国住房和城市可持续发展大会）通过了一个重要的文件《新城市议程》。这个议程包括宣言和实施计划两大块内容，宣言当中包括了一些愿景、原则、承诺等等，但重要的是如何实施它。特别是当中提到了如何实现城市发展方式的转型，这是议程当中很关键的话题。

“除了全球面临的挑战，比如说气候变化等，另外一个是一直在发生的，每天在改变我们生活的，这就是城镇化。可持续发展能否成功，取决于城镇化是不是可持续发展。在这个大环境下，新城市议程才能出笼。所以《新城市议程》第十一条非常明确地提出来，我们有一个共同的愿景，人人共享的城市。也就是说，非常强调包容性增长，强调对于每个人平等的权利和机会，强调共同城市，强调每一个人能够平等地使用和享受城市和人类住区，也强调了每个人对城市和住区有同样重要的责任，也就是要通过城镇化的过程来寻求包容性的发展，来提高全球民众的生活质量，来促进经济繁荣。这些是核心的共同理念。这个核心理念的背后是什么？就是公平，就是如何来实现机会和权利的公平。”石楠说。

石楠指出，人人共享，其实意味着权利公平，意味着地球村所有的居民，不管是现在的或是未来可能增长的，不管是发达国家的还是发展中国家的，都享有同等的权利，不受种族、经济状况、政治信仰或宗教信仰的影响。

“而且大家都应该享受公正、安全、健康的城市品质，享有一种所谓的体面生活。这是一种大同的非常高尚的理想。这个理想的背后，重要的不仅仅是权利公平，其实是机会的公平。这是新城市议程的核心愿景和理念。”石楠说。

城市发展方式要转型 实现可持续的城镇化

石楠表示，这种权利和机会公平的背后，强调人人平等，强调以人为本。人民的城市，或者说《新城市议程》中讲到的人人共享的城市，是一种对权利平等的追求，是一种对于以人为本的承诺，是一种基本人权和基本的发展权利的保障。除了提出了城镇化总的目标cities is for all以外，很重要的是提出了如何实现这个目标。每一座城市都必须朝这个方向努力，也就是将其落地，不能仅仅是口号。

“世界要转型，生产和消费方式要转型，工作思路要转型，经济也要转型。整个城市发展方式要转型，规划也要转型。一方面来讲，我们有愿景，同时有路径，要保证落地，但是更重要的，我们要有一个转型发展的思路，这是非常关键的。”石楠说。

石楠强调，如何转型，如何改变城市的发展方式，目标很明确，要改变城市的规划、金融、开发、治理和管理的方式，这就是中央开城市工作会议专门讲到的城市规划建设管理。其中强调了四条基本的转变，城市政策制定和实施的方式要转变，城市治理的方式要转变，城市规划设计要进一步加强，以及城市财政要得到更好的保障。所以城市的范式也要转型，也就是说要更加关注城市的社会建设、社会发展，强调以人为中心。《新城市议程》中明确提到了任何一个人都不能掉队，所以要保证对个体的关注，要保护弱势群体。同时很强调政府的责任，强调社会的参与，强调整个城市增长范式的转型。在范式转型领域里，按照可持续发展的经济、社会、环境三个基本维度，提出了具体要求。

石楠表示，在《新城市议程》当中，有一大段是关于规划设计的作用。如何通过规划设计来改变城市的增长方式，提供更加均等的权利和机会，这是要考虑的问题。经济要增长，规划要促进物质关系的改善，但是如果从另外一个语境条件下来看，讲到了规划是从社会公平的角度，来提供每个人均等的权利和机会，来提供一个更加公平的制度，可能会有一些新的创新思路。从环境的角度来说，一直讲环境是一种支撑的条件，但现在却变成了环境问题。环境从一种资源支撑变成了瓶颈，我们强调要有节制的，要有极限的，要可持续的发展，而且非常强调环境问题及安全问题对弱势群体造成的伤害是最大的。

“究竟我们需要什么样的城市范式？首先是社会包容，我们现在还处于经济增长的语境下，发展是硬道理，但是发展不是增长。发展不仅仅是经济数据的增加，很重要的是发展成果的分享。所以，社会包容是新城市范式最核心的一条理念。同时，强调规划要合理，要可持续发展，要保持经济的繁荣，而且要有鲜明的特色。再有就是安全、稳定、卫生、健康，同时强调每个人要能够承担得起，区域还能够协调统筹发展。”石楠说。

石楠表示，今天的世界面临着很多共同的问题，要解决这些问题，需要全球治理。要实现全球治理，其中最关键的要实现可持续的城镇化。而可持续的城镇化要靠制度、立法、治理，要靠政策的支持，要靠规划的引领，要靠好的财政支撑。所以，共享和协同是最基本的支撑理念。

规划对于促进可持续的包容性发展具有重要作用

石楠指出，规划在上一个十年逐步走向边缘，在今天来讲重新回到聚光灯下，重新成为化解一系列宏大问题的重要战略手段。他认为‘人居三’在包容性发展和规划之间，构建了通道，实现了包容性增长和城市规划之间的衔接。

石楠强调，规划对于促进可持续的包容性发展，具有重要作用，而且非常强调公共空间作为一种基本的规划手段，在促进包容性发展方面起到特别的作用。而联合国语境下面所谓的公共空间，包括了交通、交通基础设施、道路空间等。

“在《新城市议程》中，也隐含着对规划转型的希望，希望规划不只是条条块块的，要走向全面综合的规划，走向协调的规划，走向方方面面平衡的规划。而且很重要的，规划必须要不断创新。”石楠说。

石楠表示，应该把“包容性发展”放在社会治理的大框架下来看待。今天中国生产力是供过于求，产能要进行调整，这个矛盾依然存在。另外是社会建设、社会发展领域的矛盾，正逐步成为当今社会一个很重要的甚至是一个基本的矛盾。这一方面是因为市场化进程当中已经使一系列的利益关系得到进一步的显化，另一方面来讲，改革开放头30年差异化的发展策略，也导致了今天社会分异、社会差异客观的存在。

石楠指出，当代中国从社会治理的角度来说有一系列的因素，如各种制度体制因素、碎片化的空间等，使得当今的中国利益关系在不断的变化和显化，不断的累积，甚至于出现了不断的矛盾。而这些矛盾，往往可能会诱发一些冲突，甚至这些冲突累积到一定程度就成为影响社会稳定的现象。

“如何实现国家治理能力的现代化，就牵涉到城镇化的问题。城镇化有什么样的挑战？资源环境的挑战、经济增长乏力、社会建设领域的挑战。其中社会建设领域的挑战有很多原因，比如二元体制，这种二元机制不是自然存在，是一种制度化的存在，造成了城市中国和乡村中国。城市中国和乡村中国如果从权利公平的角度看，有很大的差异。有些方面乡村的权利不如城市，而有些方面，现在乡村的权利比城市更有吸引力，但是制度阻碍了这种权利的公平。”石楠说。

石楠强调，必须要改变既往的城镇化方式，城镇化要回归到一个社会过程，是一个社会重构的过程，是一个社会组织革命性的变化过程。

坚持人民城市为人民是做好城市工作的出发点和落脚点

“中央为什么要召开城市工作会议，总书记为什么一再强调城市工作重要、城市规划重要？这当中不仅仅是经济原因，很重要的是中国已经进入城市社会，我们已经进入了人口的主体在城市，经济的主体早就在城市，污染的主体也在城市，环境消耗的主体也在城市，但是人口如果都在城市的话，所谓的治国理政，是对于人口的管理。”石楠说。

石楠表示，城镇化、城市化已经成了中国的重要特征，城市稳定了国家才能稳定。中央六号文件中指出：“把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义”。这其中蕴含的内容，是党和国家工作重心的调整，也就是说城市工作需要新理念、新思想、新战略。

“城市必须转型，这是中央提出来的新理念，五个方面的统筹，要尊重城市发展规律，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，这是做好城市工作的出发点和落脚点，这一点也是包容性发展的重要体现。城市发展方式要转型，就是要朝着包容性发展转型，不仅仅是土地、经济的问题，更重要的是人口，要实现常住人口的有序的市民化，要稳步推进城镇公共服务的全覆盖。”石楠说。

城市规划的权威性更在于法治权威

石楠表示，目前，城市规划建设管理已是我们党和国家的中心任务之一，而且城市规划自古以来就是国家治理的方式。今天的中国，城市规划是国家治理的四梁八柱之一，是国家治理的核心组成部分。所以总书记多次讲到城市规划，而且讲得非常具体也非常深刻。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。所谓规划的严肃性，表现在对于法定规划程序的严格性，法律规定的程序不能违反，依法批准的规划的稳定性，不可以一任领导改一任规划，法定规划不能成为谈判的筹码。

“所谓规划的权威性，不仅仅是行政权威和技术权威，更重要的是规划作为一种制度，它的法制权威，是一种依法制定和审批的规划，是城市建设的规矩，大家必须共同遵守的规矩。这当中很重要的，包括城市综合交通规划、各个专项规划，都是城市发展必须遵循的规矩。”石楠说。

规划反映人民诉求 要坚持人民性

石楠强调，规划的重要性对于我们本身也有新的要求，就是要更加强调包容性、强调规划的人民性。包容性发展是支撑城市工作的必要支柱，把人民性放在核心的位置，这是今天必须共同面临的话题。从改革开放以前发展到今天，城市化的水平越来越高，城市居民、农村居民的各种诉求也越来越显化和分化，应对这些挑战需要一些新的思路。

石楠指出，人民群众的满意度不能只是一个中位数，不能只是一个平均数，更重要的要学一学类似精准扶贫这样的概念，最关键的是对贫困阶层、弱势群体的关注，同时要强调规划不仅仅是规划专业人员的事情，是全社会的责任，大家有权利、有机会，同时有责任、有义务去参与城市规划。城市规划的重点要转向公共空间、公共服务、公共基础设施，要强调以人为本的规划，要以人民群众的满意度来衡量规划。更重要的，要学会与社会之间进行对话与沟通，要让社会和民众更多地认识到城市的重要性、规划的重要性，要让全社会来认知规划，只有他们认知了规划才能理解规划，只有大家都理解了规划才可能来支持规划，才有可能来促进规划的实施。

“城市规划也好，交通规划也好，一方面是专家的事情，但是更多的是各方利益主体共同参与，它既代表了决策者的政治抱负，同时也反映了企业家的市场理想，又蕴含着专家学者的科学理性，也体现着老百姓的日常诉求。如何取得多元利益主体的最大公约数，这可能是规划转型面临的最大挑战，而政治正确、经济可行和技术合理是规划的基本要求。”石楠说。