导读

2017年11月19日下午，2017中国城市规划年会专题会议“海绵城市、韧性城市与城市工程系统规划”在东莞举行。中国城市规划学会工程规划学术委员会副主任委员、中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院院长张全做了题为“海绵城市规划建设的顶层设计”的演讲报告。

报告从目前海绵城市规划存在的问题出发，追本溯源至“海绵规划定位与产出”、“目标、调查与方案”以及“规划成果应用”这三个维度，详细梳理了近些年的热门议题“海绵城市”。

张全 学会工程规划学术委员会副主任委员、中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院院长

一、目前海绵城市规划存在的四个问题

2015年，国办发75号文件《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》提出：海绵城市建设要坚持规划引领、统筹推进的基本原则。2016年3月，建设部发布《海绵城市专项规划编制暂行规定》，文件要求各城市结合实际，抓紧编制海绵城市专项规划，于2016年10月底前完成设市城市海绵城市专项草案。

2017年初，我们对收到的120个规划进行分析，也提出了对海绵城市规划的思考。

1、许多规划基本就是分指标，使海绵规划简单化：没有对具体的问题提出有针对性的方案。

2、对海绵城市规划的内容和产出不理解，目标与指标混淆，随意抄袭，缺乏可达性：在试点城市申报的时候，我们就发现每个城市的目标是一样的。另一方面，不能理解海绵规划在城市规划中的地位与作用，与各专项规划没有联系，或只有象征性联系。

3、海绵城市规划系统性缺失，整体的思路不清楚：到目前为止，在海绵城市规划里面一直强调分区，但分区指引中过于注重年径流总量控制率的分摊划分，而忽略了排水管网系统、排涝系统、黑臭水体治理方案的制定。海绵城市对内涝有用还是对黑臭有用？这些都没讲述清楚。

4、规划编制粗制滥造、抄袭成风、毫无针对性：在广东我们看了一个规划文本，上面大篇幅的写融雪剂怎么处理，当时我真的奇怪，广东真的经常下大雪吗？在一份北方城市的规划文本里，一直在讲怎么解决内涝，但它降雨期最大的7月份，全月降雨量不到100，城市能淹成什么样？

海绵城市绝对不是简单的完成指标，这一系列事都表明了规划存在的问题。

二、海绵城市规划是推动绿色发展的涉水顶层设计

海绵城市规划属于专项规划，它是城市总体规划的重要组成部分，它也是在城市层面落实生态文明建设、推进绿色发展的涉水顶层设计。

城市降雨到了一定的程度，不可能仅仅依靠工程力量。我们希望推动绿色发展的涉水顶层设计，成为保障城市水环境、水安全、水资源承载力的系统方案。

海绵城市规划要能用，就要分析山水林田湖等自然生态格局。山水林田湖的核心，是要有依据地把水留好。海绵城市规划或者市政规划，要提供一个基本的东西，要量化，要具体化，要有技术。

在产出的成果中，首先要根据城市的自然水文特征、水环境质量等生态本底，根据“生态基线、环境底线、安全红线、资源上限”目标，明确年径流总量控制率、水环境质量、城市内涝防治、非常规水资源利用等规划管控指标。

其次是科学划定排水分区，明确竖向管控要求，针对城市水生态、水环境等问题，提出建设要求与任务、布局和规模，并落实设施建设用地。

在第一批试点城市验收的时候，首先看的就是排水分区的划分，从源头到过程、再到末端的系统方案，以及解决的具体问题。

三、现行规划体系下的海绵城市规划

我们很希望海绵城市规划能进入整个规划体系，在总规、控规、修详中都有所体现。

在总规层面，山水林田湖大的布局要有。要解决空间管控问题、生态环境问题、水资源平衡问题以及城市排水等问题。

在控规层面，需要指标下放。海绵城市专项规划中确定的规划指标和重大设施布局等，应与控规协调，排水分区的相关指标应落实到控规编制单元中。

在修详层面，要看小区设置海绵城市设施的可能。

此外，海绵城市规划要以水为纽带，与城市供水节水规划、绿地系统规划、道路交通规划等在管控空间、用地竖向、规模数量指标等方面做好协调衔接，实现不同专项规划在同一城市空间的“多规合一”。

在道路交通规划中，竖向规划是核心问题。道路交叉口的竖向给出了最低值，但如果太高会把别处淹没。所以城市竖向规划要注意排水分区划定、涝水行泄通道、区域径流组织等方面进行协调衔接。

海绵城市规划应该涉及工程、造价，可是没人做。很多做规划的人已经不知道怎么做一个能实施的规划，这是最让人痛心的。

四、海绵城市规划的目标和指标

海绵城市要落实“水生态、水环境、水安全、水资源”管控要求，做到水生态保护、水环境改善、水安全保障、水资源承载等各类保护。

水生态保护

目的：明确产汇流规律，恢复自然水文循环；明确城市需要保护的蓝线和绿线、低洼地等保护范围

指标：年径流总量控制率、蓝线绿线管控范围、河湖生态岸线比例

水环境改善

目的：解决水环境问题的技术路径

指标：城市水环境质量、污水收集处理率、入厂污染物浓度、合流管制网溢流频次、雨水面源污染消减率

水安全保障

目的：有效应对内涝灾害

指标：城市排水分区及竖向管控要求、城市雨水管渠标准、城市内涝防治标准、蓄排关系

水资源承载

目的：在当地水资源承载能力分析的基础上，合理利用非常规水资源

指标：城市雨水资源化利用率、城市污水再生利用率

在规划时，要对城市进行深入的了解。生态本底调查的目的就是保护好水生态，恢复自然水文循环，最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响。其主要内容包括产汇流特征、山水格局以及生态基流。

现状问题中的重点是黑臭水体、内涝积水、水资源问题。在试点城市的规划中，不仅需要模型参数、第三方评估，像内涝的问题，分析重点是城市内涝积水点情况及内涝原因，但由于模型参数不确定，很多城市的效果不佳。

五、技术路线和实施路径

在技术路线与实施路径上，有编制要求按照源头减排、过程控制、系统治理的思路，合理划分海绵城市专项规划管控分区，从保护水生态、改善水环境、保障水安全、涵养水资源等方面提出规划方案，再统筹协调确定最终方案。

保护水生态规划方案：蓝线是核心，应保护河湖、坑塘、湿地的自然形态，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，应以洪水水位对应的区域空间为基础并适当外延。

改善水环境规划方案：要远近结合、统筹考虑。我们坚决反对以恢复水动力为理由的各类调水冲污、大引大排等措施。这是根本的概念问题，要尊重自然。

保障水安全规划方案：要采用模型分析、监测评估等技术手段提高科学性，逐步做到智慧化调度。

涵养水资源实施方案：要在城市整体水资源供需平衡的基础上，按照不调外水，提高污染水再生利用和雨水收集利用水平，保障城市生活、生产、生态用水。

根据这四个方案确定的措施，需要综合分析地块和市政项目的协同作用和功能，进行综合统筹，提出海绵城市建设任务和规模。

六、规划成果的应用

水资源利用需要因地制宜。海绵城市规划在应用上主要体现在三个方面：

空间管控：空间管控明晰，纳入相关法定规划

用地管控：管控指标合理，融入规划建设管控流程

项目落地：项目实施有序，确保近期海绵城市建设达标

海绵城市规划是系统方案。要把四个水工程放在一起，通过规划管控，用地管控和项目落地，变成一个完整的系统。

注：本文根据速记整理，未经专家审阅