编者按

2017中国城市规划年会的“小城镇特色化展”专题会议上，学会城乡治理与政策研究学委会委员、浙江省城乡规划设计研究院副院长杨晓光博士以“浙江省小城镇环境综合整治规划设计的实践与思考”为题做主旨报告，重点介绍浙江省小城镇环境综合整治工作的背景、规划方法、特色塑造等，提出关于规划实践、规划机制、规划初心、规划范式四点思考。

杨晓光 学会城乡治理政策研究学委会委员、浙江省城乡规划设计研究院副院长

一、整治背景

杨晓光首先介绍了两个浙江省特色小城镇——乌镇镇和大港头镇。乌镇地处长三角城镇密集区，大港头镇却隶属浙江最偏远的丽水市，但这里的民宿和农家乐也得到很好的发展。他表示，无论在什么样的地方，小城镇都有机会，只不过要找准自身的位置。

乌镇

大港头镇

1、科学认识小城镇地位

——曲折的当代中国城镇化道路

杨晓光指出，国家对小城镇的定位认识非常曲折，从最初的不受重视，到90年代频频提出小城镇、大战略，到90年代后，特别是土地出让金成为地方政府主要收入之一后，大城市获取更多资源，获得较快发展。

——新型城镇化提上国家战略议程

十九大报告明确指出：以城市群为主体，大中小城市与小城镇协调发展，也提出美丽中国，乡村振兴等战略……小城镇的地位变得更加重要。

——美好生活追求的多样性

习近平总书记说，新时代矛盾发生了变化，新时期的矛盾是人民对美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活的需要在新时代有新的内涵，不仅是追求物质生活的丰富，还包含追求精神生活的富足；不仅是追求大城市的繁华与热闹，还有更多人喜欢小城镇和乡村的宁静和富足。

——新技术的突破将为小城镇发展提供坚实的技术保障

新技术特别是人工智能、大数据、3D打印会影响我们的生产和生活，这种变化会导致生产地域组织和生活方式的转变，最终影响到城乡的生产和生活布局，会影响到城乡关系和城市空间结构，还会影响规划工作。

2、小城镇成为浙江高水平全面建设小康社会的短板

浙江在省十四届一中全会提出“两个高水平”，即高水平全面建成小康社会，高水平推进浙江现代化建设。浙江高水平全面建成小康社会的短板是小城镇，因为小城镇在浙江的地位非常重要，从最早的乡村工业到中心镇培育，到小城市培育，再到特色小镇的培育，都说明小城镇在浙江省的地位非常重要。

杨晓光指出，浙江小城镇的现实情况与其重要地位是不匹配的：“环境差”已经成为“两美”浙江（建设美丽浙江、创造美好生活）的新掣肘；“秩序乱”已成为综合竞争力的新短板；“容貌差”已成为全面小康社会新制约；“管理弱”已成为依法行政新障碍。

对于浙江省来说，新阶段小城镇发展面临极大的机遇，同时挑战也极其巨大。小城镇如何结合自身的特色，顺应时代发展的需求，实现功能再造是今后一项长期而艰巨的任务。环境整治要从短期整治到长效治理，实现干净整洁、特色突出、美丽富足。

浙江各阶段城镇化重点

3、整治工作的进展情况

浙江在2016年9月29日召开全省小城镇环境综合整治电视电话会议，会议规格非常高，由省委书记夏书记做动员部署。整治工作分四个阶段，第一阶段和第二阶段从2016到2017年抓推进、求突破；2018年抓提升、出成效；2019年抓巩固、强管理，到2019年底结束。

——整治对象

浙江省全面铺开，1191个整治对象，包括180个省级中心镇、465个一般镇，271个乡集镇，123个独立于城区的街道，152个仍具集镇功能的原乡镇政府驻地。

——整治重点

“一加强、三整治”，即加强规划引领，整治环境卫生、城镇秩序、乡容镇貌。

——主要目标

使小城镇成为人们向往的幸福家园。具体分为六个子目标：环境质量全面改善、服务功能持续增强、管理水平显著提高、乡容镇貌大为改观、乡风民风更加文明、社会公认度不断提升。

为此，浙江省专门成立了四级整治办：省整治办-市整治办-县（市、区）整治办-乡（镇）整治办，省整治办有30多人，全部实行集中办公。

同时，发布了基金筹措、土地指标、项目立项、考核督查等一系列完整的政策文件。从省委省政府，包括省整治办、建设、国土、财政等部门，前后出台几十项文件。以资金为例，省财政三年补助45亿，30亿以债券的形式，15亿为财政资金。资金划拨分为五档、两个层次。

资金划拨细分情况

——长效治理机制

（1）四平台建设：综合执法平台、行政监管平台、卫生监管平台、综合监管服务平台。

（2）综合执法改革：针对乡镇没有独立的交通执法和城管执法队伍等情况，浙江省在这些方面出台了一些政策。

（3）街路长制推广：整治过程中在衢州一些地区提出“街路长制”，一条街有两个路长，一个是镇长或副镇长，另外一个是民间人士、基层代表、党代表，创新了很多机制。

（4）EPC工程总承包：优化工程发包、优化工程分包、优化工程实施、优化监管制度。

（5）驻镇规划师探索：国内其他地区有驻乡村规划师的探索，浙江省的探索比较充分，驻镇规划师规定工作时间，比如嘉兴一周24小时工作时间，可以周末去，可以晚上去，工作时间记录在册，有工资，根据工作时间来算，大概5-10万的工资。有考核和奖惩，工作量达不到会有处罚措施，都有明确的文件规定。

——整治考核结果

杨晓光指出，第一批列入达标计划的443个小城镇，在年中对38个进行了考核，结果还不错，有36个达标，2个没有达标。考核得分点非常细致，一加强、三整治、18个任务，每个任务都有若干得分点。其中乌镇、姚庄、建德的乾潭镇都不错，大家有机会可以去看看。

姚庄

乾潭镇

4、整治工作存在的问题

在谈到浙江省小城镇环境综合整治工作存在的问题时，杨晓光提出了以下六点：

（1）部分规划设计不到位，实施性不强。

（2）重建设轻管理，长效机制不完善。

（3）盲目大拆大建，传承保护积极性不高。

（4）风貌特色同构化，园林景观城市化。

（5）对整治工作的长期性认识不足，后续措施缺乏。

（6）资金保障困难大。

二、规划方法

1、是什么？

杨晓光指出，对于小城镇综合整治规划是什么？一开始大家都认识不清楚，到底是整治工程、面子工程，还是其他什么？通过不断摸索，他们觉得这类规划是实施性+修补型规划，是偏实施的修补型规划，既强调远期目标，更重视近期的实施性。同时要考虑综合协调性规划，希望通过县人民政府的审批成为具有法定效力的规划。

2、规划的意义

第一，有利于多规衔接与部门协作。需要平台协调自己部门的事情，比如说电线，哪条线要下地，哪条线要架空、要规整，需要在综合整治规划里明确。小城镇综合整治规划就是一个平台，是多规协调的平台。城市规划、土规、交通等等，都要在这个平台上进行衔接。

第二，有利于小城镇长远发展。通过系统的规划，对小城镇的发展进行梳理，使其发展目标对接上级政府的要求，对小城镇的长远发展是非常有利的。

第三，有利于小城镇整体特色的塑造。在城市里是城市设计，这两年乡村也在提乡村设计。小城镇既不能学乡村，也不能学城市，此次小城镇整治规划突出了对小城镇整体特色塑造，要求对重要节点提出概念性设计的方案。

第四，有利于凝结共识。小城镇的整治工作是小城镇全体居民的事情，不光是设计单位的事情。杨晓光强调，他们与镇里、县里沟通时，要求乡镇长一定要深度参与到小城镇整治工作中，要发动居民，不然工作就没有意义，设计人员只是提供技术服务。浙江这点做的非常好，在评优秀规划方案时，很多镇都是乡镇一把手亲自汇报，用15-20分钟把小城镇综合整治规划汇报清楚，说明他们对规划非常有数，这是很难得的事情。

小城镇整体特色的塑造

3、怎么做？

（1）望——问题导向，标本兼治；

（2）闻——彰显特色，延续风貌；

（3）问——因地制宜，分类指导；

（4）切——专业协作，多规衔接。

——主要内容

第一，首先要明确各乡镇街道的整治目标及特色定位，才能指导接下来的整治行动；第二，根据省里的导则及县里的文件要求，梳理空间上需要整治的项目，并提出明确的导则指引；第三，针对年后就要快速实施的节点进行方案设计，马上指导建设，保证整治工作的时间进度；第四，针对提出的项目进行合理的计划安排，指导工作统筹实施。

杨晓光表示，这项工作一定要实打实，要有项目、有项目表，项目表跟镇里商量，项目都要归入省整治办的项目库，要考核，如果列入的项目没有完成，考核就要减分，这样地方上非常重视，不是随便列。

——规划依据及要求

围绕“基本动作”，做好“自选动作”，基本动作是“一加强、三整治”，自选动作由镇里自己确定，体现以民为本，问需于民、问计于民、问效于民。

规划技术路线

4、如何落地？

（1）浙江省建立了“1+1+X”的整治“多规合一”体系，即1个综合性整治规划，1个实施性三年计划，X个概念性专项方案和项目设计。

（2）设计单位全面参与和乡镇全力配合。动员全省设计力量全面参与，与乡镇全面配合，浙江省有100多家设计院，从省级、市级、县级全面参与。

（3）严格建设项目的规划管理。后期管理非常重要，真正做到项目无设计不动工，在设计确认以后发“一书三证”。推行驻镇规划师制度，要参与镇内整治项目，提出实施意见。

“1+1+X”的整治“多规合一”体系

三、特色塑造

杨晓光指出，对特色的认知非常重要。一是小城镇几千万年来的自然山水格局，不能随便改变。二是五千年一直延续的传统文化，一定要延续下去。三是浙江这三四十年形成的特色产业。

1、自然特色的保护塑造

对于自然环境，好山好水好环境，“天生丽质难自弃”，不需要改变，讲究轻设计、轻改造，所有设计都尽量顺应自然。如千岛湖湖边上小城镇整治的工程量都不大，主要对植被进行梳理，庭院进行整治，房屋立面的式样和颜色统一。这个地方不需要太多的干预，就可以做到很漂亮，这是尊重自然和山水的格局。

2、文化特色的传承挖掘与利用

天台县后岸村，以“和合文化”闻名，有很多民间传说，由此打造和合文化园，再加上产业性的植入和体验活动，如浙江比较多的像捣年糕、磨豆腐等活动。

捣年糕等民俗体验活动节点改造

3、产业特色的打造：块状经济的转型升级特色化发展

杨晓光指出，块状经济的转型升级特色化发展，是浙江比较头疼的事情。诸暨的大唐镇是做袜子的，袜业如何升级？袜子是纺织服装类，跟时尚沾边，怎么打造时尚产业？大唐镇拥有7万城镇常住人口，袜子生产总量占全国的70%，全球三分之一强。现状产业链非常完整，从制袜机到袜子生产、设计、物流都有，但产业层次比较低，多为劳动密集型产业。

规划愿景是产业升级转型，打造一个环境宜人、特色鲜明的全国示范特色小镇。希望通过整治规划做一些有特色的东西，但在这里很难找，如何升级，如何植入？浙江很多村庄想打造时尚创意文化村，现状有一些乡村风貌，整体格局较好，希望通过改造把功能释放出来，做成以时尚产业、文化创意产业为主的村庄。

特色小镇的风貌是外在形象和内在精神的有机统一，是自然地理环境、经济社会因素、居民生产生活方式、民俗文化等长期积淀的结果。

诸暨通过弹簧厂的改造作为小镇客厅的设计

4、本土化园林景观

杨晓光表示，对于小城镇和乡村的景观设计，现在过多使用城市的设计方式。此次小城镇整治强调：避免过度城市化的设计方式；使用本（乡）土语言表达（材料、界面与空间）；实现生活化场景的再塑造。小城镇是生活的地方，让人自然、自在生活，整治让原来很脏很乱的地方，现在改造成景观。原来的水泥路变成河街，变成平板路，人们可以洗菜，晒太阳、聊天。

5、合理适度的立面改造

立面改造坚持的原则：（1）不破坏主体结构；（2）不影响室内装修和使用；（3）总体的协调性和丰富性。第三个比较难，协调性和丰富性是一对矛盾的统一，是目前立面整治的难点。

整治的建筑现状业态是什么，高度、新旧程度、目前的使用状态和产权关系，都要弄清楚，要明确那些是拆掉的、大修的、小修的和不修的。

四、几点思考

在报告的最后，杨晓光总结了四点：

1、规划实践：浙江经验的全国意义

浙江经验能不能在全国推广？杨晓光表示浙江的做法对其他地方有较强的借鉴意义。浙江的小城镇脏乱差的问题在全国其他地方也普遍存在，在我国决胜全面建成小康社会最后的时间内，不能让小城镇成为国家全面建成小康社会的短板，浙江的工作还是有意义的，可以在全国作为经验，不好的地方作为教训。

2、规划机制：如何认识自上而下的突击规划

浙江小城镇环境综合整治规划的编制时间最长8个月，最短5个月，试点的几个镇，都是差不多5个月做完的。1191个整治对象，全省全面做。这项工作有没有问题？杨晓光表示，肯定有一些问题，但通过规划更多的解决了一些问题，使得整治工作不至于出现大问题。他认为作为规划工作者，如果不行动起来、不认真细致的去做规划，为整治工作提供技术支撑，这个工作的失误将更多。而且参加规划编制的大多数规划单位对服务对象都有长期的服务经历，对乡镇情况十分了解，这样也避免了出现大的差错的可能性。

3、规划初心：使小城镇居民生活更美好

杨晓光表示，做这项工作，从成本核算，对规划院对规划设计人员来讲效益并不是很好。但作为规划者，不仅仅是赚设计费，还要有自己的理想和社会责任。能为小城镇的居民做事情，让他们的生活更美好，这是非常有意义的事情。杨晓光呼吁各位规划同仁，要更多投入到小城镇规划工作中，让小城镇居民生活更好。

4、规划范式：超越物质空间的综合规划

杨晓光说，对于规划院来说，这样的整治规划既有物质空间规划的内容，又有管理的内容，还有操作性的内容，也有其他政策性的考虑，要整合很多事情、跟不同人打交道。这样的规划对每个设计工作者都有非常严格的要求。小城镇环境综合整治规划也为规划工作提供了新的思考维度。

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