导读

本文阐述了对空间规划本质、概念和根本目的的思考。认为空间规划是对空间使用的规划而非自然空间的划分，其核心是建立各种空间使用之间的关系。空间规划体系要区分对政府决策进行管制的规划，以及政府对各类开发行为进行管制的规划，最后提出建构空间规划体系的相关建议。本文为同济大学建筑与城市规划学院孙施文教授在中国土地学会土地规划分会年会上的主题报告，本文已经报告人审阅。

一、什么是空间规划？

1.什么是规划？

规划作为一项普遍性的活动，是指为解决现存问题或达成一定的目标而制定未来行动纲领并不断付诸实施的行为。

最基本的特点：未来导向性——发展、变化

2.为什么需要规划？

相互关联性和复杂性；

为变化而规划；

缓解未来不确定性；

3.空间规划是什么规划？

①空间规划是对空间使用的规划，不是对自然空间的划分，其核心是建立各种空间使用之间的关系，而空间使用的关系、空间使用本身都涉及到空间使用的质量。

②空间规划不只是控制性的规划，而是为了满足未来发展需要，空间关系本身也构成发展的内容，规划的目的是为了社会整体更好地发展。

③空间规划是公共政策， 空间规划是对各类空间使用的公共干预，这种干预是基于对未来发展需要的预测和期望达到的目标而进行的，空间规划也是各类政策的协同平台，大量政策都有空间效应。

二、空间规划体系应当是怎样的体系？

1空间规划体系是各类与空间使用有关的规划的集合

空间规划是一种规划类型，空间规划体系是不同空间规划组合成的结构化的整体，构成了一个各层次、各类规划有不同的内容和重点、不同的实施途径、不同的管制手段的规划体系。

纵向上：下层次规划是上层次规划的深化、具体化。

横向上：是构成综合性空间规划实施的各个方面，也是其实施方略。

2.国际上的空间规划体系

欧盟的空间规划——基于地域的综合性规划

主题：平衡和可持续发展

基本特征：

由地域性的引导规划（战略性）和面向实施、进行开发控制的规划（操作性）组成

有自上而下的传导性，也有自下而上的反馈机制，有些在上下之间还有可选择性。

3.空间规划体系的定位

各级各类空间规划的核心是提供公共产品（良好的生态环境、有活力的公共空间、充裕的公共基础设施、可靠的公共安全、完善的社会福利和保障……）。

——就需要运用资源配置的基本手段（资源的含义应当是广义的）。

——就要考虑资源使用方式及其规则。

在空间规划体系中，要区分对政府决策进行管制的规划和政府对各类开发行为进行管制的规划。

三、建构适宜的中国空间规划体系的建议

1.“多规合一”语境下的空间规划及其体系

（1）我国规划发展的发展历程

计划经济时代：国民经济发展计划与城市规划的关系

改革开放初期：机构联合与分化，城市经济带动区域发展，区域性规划萎缩

2000年前后以来：宏观调控，空间资源 / 区域协同，生态文明

（2）“三规”的特点

主体功能区规划：依据资源条件、以可发展程度划分地域，主要管制政府的策略

城乡规划：重在具体建设的空间使用关系，重“点”轻“域”，以对开发进行管制为主

土地利用规划：重控制（尤其数量），不顾及布局和关系，主要对政府决策行为进行管制

空间规划体系应当取长补短，整合成一个复合的新体系（内容和形式）。

2.内容与结构的整理

坚持从国家治理需要角度思考空间规划体系的架构，确定规划的层级及其内容，管制和利益协调并重（空间治理——全地域的，政府、市场与社会）。

空间规划的实质是国家战略及其实施的空间部署以及地方发展行动方略，战略与行动兼备，政策导向与发展（开发）管理兼顾。

统筹影响空间使用的各要素，关注空间使用结果的效应，以生态文明建设的要求来评判空间规划各要素组合的关系及其质量（不仅是能不能用或建，更重要的是“好不好”）。

3.合理与可运用的基本框架

“一级政府、一级事权、一级规划”

全国和省级国土空间规划主要是不同层次的战略部署以及政策统筹、指引；

市及以下的总体规划主要是实施性的规划，在本级有战略性部署和统筹的内容，对开发建设有指引作用。

**省（自治区）国土空间规划

**市总体规划（+分区或单元，控规）

**县总体规划（+控规）

**乡、镇总体规划（+控规）

**村规划

（1）“域”的规划

要强调发展战略的空间部署、政策与空间使用的协同，统筹各类要素空间关系；

相对于过去的规划，应强调各类区域组成要素的养育、完善及其组合结构关系。

（2）“点”的规划

要强化与战略、目标的关联，把长远、高质量发展要求贯彻到具体的开发管制中；

建立以开发控制为出发点与战略引领相结合的规划体系，成为真正“好用的规划”；

关注各类建设开发行为的空间后果及其效应，适应动态的、精细化的使用管理需要。