作者信息

罗彦 中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师

蒋国翔 中国城市规划设计研究院深圳分院工程师

邱凯付 中国城市规划设计研究院深圳分院主任研究员

本文刊发于《规划师》2019年第1期，感谢作者授权发布，感谢《规划师》杂志提供资源支持。

一 机构改革的特征及对空间规划的影响

（一）突出高质量发展和生态文明建设

随着经济进入新常态，强化国土空间保护和空间资源管控、限制地方开发冲动，推动城市实现高质量发展，是新一轮改革的重点之一。近期公布的自然资源部“三定”方案，以前分别由环保部负责划定的生态保护红线、住建部负责划定的城镇开发边界，现已全部归由自然资源部组织划定，体现了中央对国土空间保护的决心和力度，对地方开发控制权的强力规制和适度上收，将是大势所趋。空间规划需要从做大增量转向优化存量、约束边界、提升质量，突出绿色、循环和低碳，推动形成绿色发展方式和生活方式。

此外，新一轮深化改革强调“山水林田湖草”作为一个生命共同体的理念，国土空间规划须坚持生态优先、区域统筹、分级分类和协同共治的原则，打破部门行政管理职能条块分割的束缚，突出对“山水林田湖草生命共同体”系统性和完整性的保护与修复，构建覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架。

（二） 突出治理能力提升和治理体系构建

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出要“科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系”，同时也提出了“赋予省级及以下机构更多的自主权，增强地方的治理能力”的要求。作为本次国家机构改革内容之一，城乡规划管理职责纳入到新成立的自然资源部，调整后的城乡规划职能传递了中央对地方规划权力上收的明确信号。国土空间规划作为国家现代化空间治理体系的重要工具，它具有明显的空间层级和空间尺度效应，不同层级和空间尺度的空间规划在目标、内容以及空间管控、实施上有着显著差异。在这种背景条件下，如何理顺国土空间规划体系在横向和纵向两个维度上的事权分级与权责对应显得尤为重要。

纵向上，国土空间规划体系需与各层级政府的事权和权责相对应，强化国土空间规划传导机制。横向上，国土空间规划体系需与同级部门事权和权责相对应，强调各部门专项规划之间的相互衔接与协调。虽然涉及到空间管制的相关规划职能均纳入到自然资源部，实施统一的国土空间管制，但是仍然有诸如生态环境保护规划、综合交通规划和重大市政基础设施规划等分属于其他专业部门管理范畴，这些专业要素与国土空间还有着千丝万缕的联系。国土空间规划体系还需要加强与这些专业部门相互对接、协调。

（三）突出规划体系与空间规划体系的重构

党的“十九大”报告提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。在中央全面深化改革委员会第四次会议上，习近平总书记明确提出要“科学编制并有效实施国家发展规划，要更好发挥国家发展规划的战略导向作用”。2015 年《生态文明体制改革总体方案》明确要求“建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，编制空间规划成为各级政府进行空间治理和土地利用用途管制的核心手段，以及调控和引导资源配置、集约利用的空间政策工具。

从中央文件和习近平总书记的系列讲话来看，笔者认为，未来在国家层面将会形成以发展规划和国土空间规划为主体的并行互补的规划体系，并成为国家治理体系的重要组成部分。当然，还可能出现开发建设规划等其他规划类型。发展规划主要以国民经济和社会发展战略为目标，包括国家、省域和地方层面，国家发展规划重点在于落实新发展理念、发挥战略导向作用，加强政府宏观调控职能，促进区域协调发展，引导公共资源配置和规范市场行为等。而地方层面发展规划主要在于落实国家发展规划的理念和要求，引导本地区经济社会发展和资源配置等。

国土空间规划是根据一定时期国家社会经济发展战略，以主体功能定位为基础，以空间资源的合理保护和有效利用为核心，统筹区域国土资源开发利用、社会经济活动、生态环境治理和保护三者关系，突出空间资源保护、空间要素配置、空间结构优化、空间效率提升和空间权利公平等重点内容，对所辖国土空间进行“多规合一”的空间治理和综合部署，具有战略性、综合性、协调性、实施性和政策性。作为国家治理体系的重要组成部分，国土空间规划不应是单纯“空间营建的技术工具”，而应逐步向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策”转变[2]。

（四）突出资源资产化和空间资源管理

随着自然资源部的成立，国家赋予自然资源部在自然资源开发利用和保护方面的统一管理与监管权力。自然资源部的核心职能就是要聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值，而空间将作为自然资源资产进行管理。资源资产化，对政府职能转变和空间规划都提出了新的要求。

一是政府角色要从主导开发建设向空间资源管理转变。城市空间管理和空间治理应在严守生态底线的同时，充分放大可利用的国土空间综合价值，以“资产”运营理念，通过引入多元主体、创新保护与运营方式等，推动国土空间资源的全面优化配置。此外，随着资源变资产，土地和建筑不仅仅是物质空间，更是重要的资产，城镇化发展将不仅是物质空间形态改变的过程，更是利益重新分配的过程，在这一背景下，强化政府调控，保障公共利益和城市总体发展，以约束市场的逐利行为，显得极为关键。

二是空间规划的转变。过去以资源配置为主导的空间规划的主要职能是按照一定规划标准和规范对空间资源进行综合部署及全面安排；而以空间资源作为资产进行管理的规划，则是对空间资源、权益的分配和空间秩序的构建，不但要设计出空间资源配置效率最优的方案，而且要寻求适当的途径将资源转移成为能够高效配置的最佳交易。新时期的国土空间规划需要平衡资源的自然属性和资产属性，既能站在以资源的自然属性有效保护的角度来思考，又能站在以资源的资产属性合理开发、公平分配的角度来思考，统筹好城镇空间、农业空间、生态空间内部及彼此之间的良性系统治理，以实现资产的增值和效益最大化。

二 现行空间规划体系的冲突与根源

（一）现行规划体系存在的问题

我国现行规划体系庞杂，据不完全统计，由法律、法规授权编制的各类政府规划多达83种，其中涉及“空间”的规划主要有主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、区域规划、环境保护规划、流域综合规划、海洋功能区划、交通规划和林业规划等。这些规划分属不同的行政部门，纵横交织地构成了我国复杂的现行空间规划体系。各类规划层级不同且存在部门职责交叉重复、差异冲突的现象，加上规划权责边界不清晰，产生分权和争利的“内耗”，致使各类规划各自为政、不易协调、难以管理。

在诸多空间规划中，又以土地利用总体规划与城市总体规划之间的矛盾冲突最为突出。主要矛盾冲突体现在3个方面：一是空间边界冲突；二是用地权属性质冲突；三是管控和规划时限冲突。

·空间边界矛盾冲突。主要表现在行政边界、山水林田湖草等生态要素空间边界、使用坐标系统及管理边界的冲突。

·用地权属性质冲突。土地利用总体规划与城市总体规划中的建设用地、非建设用地不一致；农、林、草等用地具有多重属性，用途不一致，权属不唯一。一地多性质、多用途、多权属问题较为突出。

·管控和规划时限冲突。城市总体规划、土地利用总体规划分区管控及措施不一致，如城市总体规划分为“三区四线”，土地利用总体规划划分为“三界四区”。各类规划管控分区边界划定、规模及管控措施均存在交叉重叠及不一致问题。此外，土地利用总体规划的规划期限到2020年，而城市总体规划的规划期限到2035年，两者在规划时限上的差异为后面空间冲突带来隐患。

（二）矛盾与冲突根源分析

过去不同学者在对比与总结土地利用总体规划和城市总体规划在空间规划、空间管理上存在的异同及产生的问题方面做了大量的研究工作。这些研究大多关注“两规”在体制机制及管理体系等方面异同而产生的差异，而忽视“两规”因长期行政管理条块分割产生自然资源价值认知的差异以及规划依托的行业法规不同产生的技术与政策差异而导致后续空间和管理方面的矛盾与冲突。

.长期行政管理条块分割产生的自然资源认知差异

空间规划的物质基础即空间所在的自然资源，是指存在于自然界中能够为人们所开发利用来满足其生产、生活所需要的物质和能量。长期以来，我国对自然资源实施分头管理政策，这种管理模式造成了现状自然资源统一管理理念缺失、自然资源管理理论体系不完善及核心理论相对缺位等一系列问题。在此背景下，自然资源行政管理条块分割势必会带来对自然资源不同的认知。这种差异化的认知致使人们对同一空间资源存在不同的价值看法，导致在土地利用分类及后续的空间资源保护与利用方面存在较大的差异。因此，长期行政管理条块分割产生的自然资源认识差异是我国各类空间规划矛盾与冲突的根源之一。

.行业法规不同导向下的技术与政策差异

土地利用总体规划编制主要依据于《中华人民共和国土地管理法》（ 以下简称《土地管理法》），而城乡规划主要以《中华人民共和国城乡规划法》（ 以下简称《城乡规划法》） 为依据。《土地管理法》从土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护及建设用地使用等方面提出了对于土地物权、规划编制及土地资源保护与管控方面的要求。《城乡规划法》则从城乡规划的制定、实施和修改３个方面规定城乡规划编制流程、技术内容及实施管理方面的要求。通过整体对比两部行业法律的内容不难发现，相较于《城乡规划法》的政策管理导向，《土地管理法》更偏向于技术导向。正是由于这种行业法规的不同导向，使得在两部行业法律依据下的空间规划在技术和政策上产生了显著的差异，引发后续一系列的空间及管理问题。依托行业法规不同而产生的技术与政策差异正是我国“两规”空间规划矛盾与冲突的又一大根源。

三 新时期国土空间规划的编制技术重点与难点

（一）如何统筹和优化“三区三线”的划定

.划定工作进展

2014 年国家发改委、国土部、环保部、住建部联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确提出空间规划要“划定城镇开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。由于当时行政机构改革尚未启动，3条线的划定及管理分别依托住建、国土和环保部门的现有职能开展相应工作，并由3个部门各自牵头编制相应的技术导则和划定方案。

各个部门秉承各自职责开展相应划定技术方法体系的研究，其中原环保部率先制定出《生态保护红线划定技术指南》，并经过多轮的调整和完善后，形成现在的《生态保护红线划定指南》，并在全国范围启动以省为单元的生态保护红线划定工作，目前总体划定工作已接近尾声。住建部、国土部联合部署在北京、沈阳、上海、南京、苏州与杭州等14个城市开展城镇开发边界划定试点，各地根据自身条件编制划定方法，如四川省编制《城市开发边界划定导则》，福建省出台《城市开发边界划定和管理技术要点》，但在全国层面尚未形成统一明确的城镇开发边界划定编制技术指南。永久基本农田红线是在现有耕地保护制度下，为进一步严格耕地保护而提出的控制红线，其划定技术方法较为成熟。截至2017年底全国永久基本农田划定工作总体完成，划定永久基本农田15.5亿亩，约占国土总面积的10.6％，全国有划定任务的2887个县级行政区全部落到实地地块。

当前分属3个不同职能部门的“三线”划定技术方法还面临着科学性和合理性不足、协调性不够等问题。随着国务院机构改革的推进，属于3个不同部门的职能现全部纳入到自然资源部，原本分开独立划定的3条线现在要实施统一的划定。“三区三线”作为机构改革背景下空间规划的核心内容，如何开展科学、有序、协调和统一的划定是需要重点解决的问题。

.“三区”空间由单一导向转向供需双导向

“三区”空间尚未形成统一的划定技术方法，目前主要采用单一导向的技术方法来划定，具体流程以某个区域的地理国情普查数据为基础，结合各类保护、禁止 （ 限制 ） 开发区界线资料，对区域空间进行单因子评价和多指标综合评价，综合分析评估空间开发潜力、资源环境承载能力等，将评价结果与土地利用现状进行叠加分析，形成空间开发适宜性评价结果。依据评价结果，初步划定“三区”空间，再通过遥感影像解译、必要的外业核查与地类差异调整等方法综合集成叠加、反复校核，最终划定“三区”空间。

单一导向的评估划定技术方法虽较好地统一了区域“三区”空间的划定工作，但仍存在以下３点不足：

① 该方法适合于省域和区域等大尺度的空间规划，但对市县域层面的空间规划指导作用不强。其涉及的资源环境承载力评估多以区县为单元开展评估，在空间叠加的精度上，难以在市县尺度上开展叠加评估，对后期基于土地利用现状的空间叠加分析作用有限。

② 自下而上划定“三区”空间未能很好地反映城镇空间发展规律及未来城镇空间的需求。其划定的技术方法只从一个角度阐述国土空间特征，缺少对城镇内在空间发展动力机制等因素的考虑，使得划定的城镇空间与未来城镇发展空间实际需求不符。

③ 划定的“三区”空间中生态、农业和城镇功能适宜性界定不明晰。其制定的国土空间开发适宜性评价更侧重以开发为主导的技术流程，相对弱化自然生态系统和农业生态系统的功能，导致生态、农业和城镇功能适宜性的界定不够明晰。

相较于单一导向的评估技术方法，供需双导向则从供给侧和需求侧两个角度进行“三区”空间划定，弥补单一导向缺少对城镇空间发展动力机制考虑的不足。供需双导向分别为供给侧评估和需求侧预测。供给侧评估是指在生态环境敏感性和生态系统服务功能重要性评价的基础上，根据水土流失敏感性、土地沙化敏感性、土壤盐渍化敏感性、石漠化敏感性、水源涵养功能重要性、水土保持功能重要性、防风固沙功能重要性与生物多样性维护功能重要性评价结果，结合土地利用现状，制定生态功能适宜区、农业功能适宜区与城镇功能适宜区划定的评估技术方法 （图1）。

需求侧预测是指基于空间增长模式 （如CA耦合模型），以土地利用数据为基础，结合土地利用变化影响因素 （ 道路交通、地形、河流水系和生态敏感区等） 预测现状某个年份的土地利用情况，并结合这个年份实际的土地利用状况对空间增长模型进行验证和参数校正，最后基于参数校正后的模型，对未来的城镇空间发展等土地利用变化进行模拟分析，分析预测未来城镇空间发展需求（图2）。

.生态保护红线不应是现有法定保护空间的集合

生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。目前全国以省级政府为平台开展生态保护红线划定工作，虽能较好地处理核心生态资源的划定与管理事权问题，但划定省级生态保护红线还面临着空间精度不高、与县市域现状存在矛盾与冲突等问题。此外，划定的生态保护红线虽征求过多轮的县市级层面意见，但生态保护红线指标分解和摊派现象依然明显，有偏离生态保护红线划定技术指南的嫌疑。整体来看，经过省市两级多轮博弈后的生态保护红线方案存在以下两个方面的特征。

（1）　省级生态保护红线空间过于破碎。

从多个省份生态保护红线划定方案看，虽然大部分生态功能重要区域被纳入到生态保护红线范围，但也存在大量缺乏结构性支撑、零散破碎的生态斑块（ 如饮用水源保护区、森林公园等 ） 被纳入到省级生态保护红线范围内的问题。这些生态斑块在生态功能上固然非常重要，但彼此孤立的生态斑块如何在维持区域生态系统结构与功能稳定方面发挥作用，是亟待解答的问题。

（2）　省级生态保护红线更倾向于现有法定空间的集合。

虽然国家制定了《生态保护红线划定技术指南》，但是省与县市域层面双方博弈的结果，往往导致划定的生态保护红线方案大多为现有法定保护空间的集合，比如自然保护区、饮用水源保护区、国家生态公益林与国家湿地公园等集合体（表1）。这些生态要素纳入到生态保护红线没有争议，但如果生态保护红线仅仅只是现有法定空间的集合，那为何要另增设一条红线来管理原本就有相应法律法规管理依据的法定空间？此外，现有法定空间集合体的生态保护红线如何实施管控？如何与现有的各类法定保护空间管控要求衔接？这些都是未来生态保护红线管控所要面临的问题。

.城镇开发边界——从单一角度走向多元综合

在国家空间治理体系背景下，城镇开发边界政策意图已由最初的单一角度转向多元综合，城镇开发边界作为国土空间规划的核心内容之一，要改变过去单一对线的管理，而转向对开发边界内的空间管理，突出政策属性，要实施开发边界内的统一空间规划管理。张兵等人提出城镇开发边界作为国家空间治理体系建设的新措施，其政策意图也在不断演进，从早期单纯的控制城市无序蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、优化结构、推动城市转型发展、主动塑造美丽国土空间的综合作用[8]。随着行政机构改革的推进，自然资源部统一管理山水林田湖草等自然资源，必定会统一和完善现有自然资源资产价值理论体系，基于传统行政管理条块分割的单方面自然资源认知可能会面临一个重新洗牌的过程。

目前城镇开发边界划定技术方法大体分为逆向扣除法和正向需求法两类。

① 逆向扣除法，即通过叠加基本农田、永久基本农田、生态保护红线及其他重要的生态要素，逆向得出可供城镇开发利用的土地资源规模及范围。

② 正向需求法，根据采用的技术手段不同大致可分为需求最大叠加方法和空间增长模型法两种：需求最大叠加方法，通过汇总各部门空间规划的用地方案，获取各部门的用地需求后，在扣除不可建设的法定空间后得出的适宜建设空间即为城镇开发边界；空间增长模型法，通过模型来预测未来的土地空间需求，将其作为城镇开发边界划定的基础，这种方法采用的模型以CA模型及CA耦合模型（如耦合Markov和ANN等） 为主。不管是逆向扣除法还是正向需求法，都是基于城市自身特点而发展出来的技术方法，虽能较好地贴合城市发展特点及发展需求，但这两种方法均从单一角度来考虑城镇开发边界范围，使得划定的城镇开发边界的科学性和合理性存在争议。

（二）如何实施“山水林田湖草生命共同体”的系统修复

受部门行政管理职能条块分割的影响，当前生态修复工作总体层面系统性不强，其修复方法往往是单一部门针对某个单独生态要素在点或者线层面开展生态保护与修复，如水体修复，水利/水务部门可能更多强调河道的防洪及河道治理等，忽视原本与河流生态系统有着紧密生态联系的林地、农田、山体之间的内在生态关系，导致实际修复效果不尽如人意，甚至还会出现生态系统退化的可能。此外，由于缺少生态修复规划的系统引导，现阶段生态修复工程在一个城市中遍地开花的现象屡见不鲜，建设时序混乱使预期生态修复效益大打折扣。新时期的生态修复应以生态保护为前提，以维护生态系统稳定和提升生态系统整体服务功能为目标，以生态系统健康状况评估为技术手段，对受损生态系统开展因地制宜的保护与修复、改善与提升及可持续管理的系统性过程。

新时期生态修复需要从系统性角度出发，从空间和时序两个维度开展生态修复工作。系统性就是强调生态系统的完整性，突出山水林田湖草之间的内在生态过程和生态联系。“山水林田湖草生命共同体”生态修复需要摒弃过去单一的点或线层面的生态修复，转向点、线、面相结合的系统性生态修复模式。在空间维度上，市域层面的生态修复应以小流域为单元形成生态修复分区，通过构建修复分区单元来统筹点层面（山林系统、棕地等 ）、线层面（水—湖—湿地等 ） 的山水林田湖草生态修复工作，整体提升生态系统服务功能。在时序维度上，生态修复工作应在修复分区的基础上，严格遵循“先上游后下游、先重点后一般”的原则，统筹和合理安排生态保护与修复项目，保障修复后的整体生态效益最大化。

此外，新时期的生态修复不应采用“一刀切”的高强度人工干预的生态修复方式，而应根据生态系统健康状况评估采用与之相适应的生态修复模式。生态系统健康状况评估以分析区域生态系统时空演变规律为基础，通过定量化的评估技术手段，分析生态系统的生态修复潜力，根据生态修复潜力的高低采用不同强度的人工干预措施[9]。对于生态修复潜力较高的地区，宜采用自然修复的生态修复模式；对于生态修复潜力较低的区域，应根据生态系统退化程度采用不同强度的人工干预措施来保障和促进退化的生态系统走向良性发展。

（三）如何实现“一张蓝图”及全域管控

“多规合一”的提出源于要解决现行繁杂而又冲突明显的空间规划体系产生的诸多规划管理问题。然而，“多规合一”也面临着法律、体制和机制方面的障碍，现有的法律体制及空间规划体系的特征决定了“多规合一”的工作主要体现在规划协调方面。在现阶段空间规划体系下，“多规合一”是面向未来国土空间规划体系的过渡性产物，同时它也是空间规划体系改革的第一步[11]。随着国家机构改革的推进及新时期国土空间规划体系的重构，“多规合一”的结果和归宿是以真正意义上“一张蓝图”的形式存在于重构后的国土空间规划体系中。

如何实现“一张蓝图管到底”，建立和完善与之相适应的全域全类型国土空间管制制度是关键。未来国土空间管制制度是要形成一个以国土空间规划为基础、以国土用地管制为手段的全域全类型的空间管制体系。

当前，我国国土空间用途管制体系尚不健全，现行的土地用途管制主要以保护耕地、保证耕地总量动态平衡为核心，尚未形成涵盖森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原及无居民海岛等自然生态空间的全域全类型国土空间用途管制。《生态文明体制改革总体方案》提出要健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，这意味着我国空间管制将由现行的“土地用途管制”向全覆盖的“国土空间用途管制”转变，管制目标由原来只针对耕地和林地拓展到农业空间、生态空间和城镇空间的全域管控。2017年4月原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，旨在将所有自然生态空间纳入用途管制范畴，但这种将生态、农业及城镇3类空间进行割裂式的单一空间用途管制并不能有效管控国土空间保护与开发，而建立统一的国土空间用途管制技术标准及制度将是未来实现“一张蓝图管到底”的重要发展方向。

四 新时期城乡规划行业的改革与应对

（一）强化空间规划在国家治理体系中的地位

不管是计划经济时期还是市场经济时期，空间规划都已成为各级政府调控空间资源、指导城乡发展、维护社会公平和保障公共安全的重要公共政策，是综合、全面、系统、协调配置各类资源的重要抓手，是国家空间治理的重要工具。新时期要巩固和强化空间规划在国家治理体系中的地位，构建与发展规划和各类专项规划并行互补、“全国统一、互相衔接、分级管理”的国土空间规划（图3）。

要坚持正确的发展导向，确保空间规划能贯彻五大发展理念和高质量发展的要求。新时期，要坚持以人民为中心的发展思想，补短板、惠民生，以人民群众的获得感、归属感、幸福感作为空间规划的评价标准，把人民群众的切身利益放在首位，要把规划的长远目标变成老百姓共同的行动。要强化顶层设计，进一步发挥空间规划的战略引领和刚性管控作用，要坚决维护规划的严肃性和权威性，国土空间规划经法定程序批准后要坚持落实，不得随意突破和更改。同时，要维护详细规划作为规划行政许可依据的地位。

（二）推进国土空间规划立法

空间规划体系的构建离不开制度和法律保障。不管是美国、德国还是日本，其经验表明，完备的法律体系是空间规划体系的基础和支撑。以日本为例，其确立了与空间规划体系相配套的法规体系，其国土规划遵从《国土综合开发法》，国土利用规划遵从《国土利用规划法》，农业区域、森林区域、城市区域、自然公园和自然保护区均有配套法规，《城市规划法》仅适用于城市区域。

在我国，现行与空间规划相关的法律主要有《城乡规划法》《土地管理法》等，但囿于当时发展背景和部门职能的差异，《城乡规划法》《土地管理法》都有各自的局限性。以《城乡规划法》为例，其确立了从城镇体系规划、城市规划、镇规划到乡规划和村庄规划的城乡规划体系，体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求和理念，但在规划实施、规划监督及不同规划间如何上下传导等方面相对不明确，而这些恰恰是《土地管理法》的优势和强项。因此，如何博采众长、平衡好管控的刚性和发展的弹性是空间规划立法的重要方面。

目前我国的《国土空间开发保护法》已纳入十三届全国人大常委会立法规划，但只有《国土空间开发保护法》还远远不够。笔者认为，未来空间规划立法要从单纯的编制法向编制法、实施法、管制法、监督法并重转变，形成一整套从规划编制到规划实施、管理、传导和监督的完整法律体系，建立国家空间规划法律法规制度。通过形成与空间规划体系配套的空间规划法律体系，明确和规范空间规划的定位、主体、编制程序、“多规”协调、规划实施、审批程序与法律责任等，强化规划实施的保障和法律效力。

（三）主动作为，应对规划行业变革

随着城乡规划管理职能机构的调整和空间规划体系的建立，传统的土地勘测设计院与城乡规划设计院在业务上将会产生一定的交叉、重叠甚至竞争，市场份额将不可避免地逐步缩小，并呈现出一个优胜劣汰的过程。同时，互联网技术和智慧城市等一系列新兴技术、新兴行业的出现，也对空间规划提出了更高的要求。2018年9月6日，首个由雄安制定的智慧城市国际标准提案获通过，标志着我国在参与物联网和智慧城市标准制定方面迈出了重要一步。数字城市与现实城市同步规划建设将是大势所趋。

城乡规划行业需要为空间规划改革做好充分的、有弹性的准备。一方面，拓展业务领域和提高人才的多样性，深化多专业协同，在做强规划核心业务的同时，应创新开展智慧规划相关业务，由传统规划走向智慧规划，主动构建与新时代相匹配的新技术、新方法，为规划管理提供智慧化解决方案。

另一方面，要适应国家机构调整的形势，主动承接发展规划、国土空间规划及不同专项规划，积极参与国家规划体系的构建。此外，城乡规划行业协会也要加强与土地、勘测甚至经济管理类等其他行业协会的联系与合作，要能更敏锐地预知行业的发展状况、存在问题和未来前景，主动推动行业变革，促进城市规划、建设、管理事业的健康、有序、可持续发展。

“打铁还需自身硬”，不管机构职能如何调整，城市规划的核心价值在于其战略性，通过充分放大可利用的国土空间的综合价值，以“资产”运营理念推动国土空间资源的全面优化配置，这是城市规划行业区别于土地勘测设计行业的最大优势。

（四）变革技术方法，强化过程管理

随着信息技术和人工智能 （AI） 技术的迅速发展，大数据及AI技术在各个领域的应用使得这些行业发生翻天覆地的变化，涉及国土空间保护与合理开发利用的空间规划技术也不例外，新技术的应用使得空间规划由传统的“经验 + 案例”模式向“大数据和人工智能”定量化辅助模式发展。新时期的空间规划一方面要充分借助这些新的技术手段与模式，拓宽现有空间信息和数据资料的获取路径，确保空间规划的数据支撑更丰富、更科学、更有效；另一方面，空间规划应借助新型技术搭建定量化、数字化技术平台，实现“大数据和人工智能”在规划领域的全过程管理。

空间规划应以新信息技术发展为契机，不断完善公众参与机制，积极引导公众主动参与空间规划的全过程。空间规划已从过去以空间为主转向强调以人为本，使得“公众参与”性空间规划已成为目前各类空间规划的主要发展方向之一。对比传统公众参与方式需耗费大量时间，且存在回馈慢、互动不足等问题，新时期的空间规划可借助大数据背景下的互联网、社交网络、微信和电子政务等多样化的网络平台，能及时针对国土空间规划草案及成果与公众进行更有效的交流和沟通，极大地提高公众参与的广度与深度。

（五）改革城市规划教育，培养多元人才

随着国务院机构职能的调整和空间规划改革的推进，规划院校和规划专业也将面临调整。与传统城市规划相比，国土空间规划涉及到资产评估、土地管理、城乡规划、管理实施和法律制度保障等综合性、跨学科内容，无疑对规划专业人才和规划教育提出了更高的要求。如何设计出一种能够真正融合城乡规划、土地规划、城市管理和土地资源管理等相关专业的新学科知识与技能体系，并在其吸收相关专业多年来所积累的方法和理论的基础上加以集成创新，早日培养出更符合要求的接班人才将是队伍变革中所要进行的重要工作。

此外，未来存量规划将是重要趋势，规划的对象将更多地从新城新区转向权属利益关系更为复杂的城市建成区和老城区，城市更新将成为常态，原有的以扩大规模、做大增量为目的，以大手笔、大格局为特征的扩张式、增量型规划将难以为继，转而更多是小规模、渐进式、协商式的存量规划和社区规划。城乡规划学科和规划专业院校应提前推动面向实施、面向存量规划的实践教育改革。

事实上，美英等国外城市规划教育大体都经历了“市政设计—综合土地利用规划—社会研究与政策管理—社会批判、生态可持续与沟通行动—回归规划本体”的演变轨迹。这对我国的城市规划教育也有重要的启示：一方面，要坚持空间性是城市规划的核心，明晰学科拓展与规划本体的关系；另一方面，要学习借鉴发达国家经验，不再单纯强调培养学生的增量规划实践能力，而是增设有助于分析和解决存量环境问题的社会、经济及政治等相关领域的课程，注重提高学生在存量规划实践中的“协商服务”能力，以及在空间规划愈发强调多元性、综合性大背景下的统筹能力。

五 结语

随着机构改革的深入推进，自然资源管理理论体系将会逐渐完善，国家国土空间治理能力将会不断提升，原先因行政管理条块分割带来的自然资源价值认识差异也必将得到统一。为实现国家国土空间治理能力现代化，建立健全一个以国土空间规划为基础、以国土用地管制为手段的全域全类型的空间管制体系，是未来实现“一张蓝图管到底”的重要发展趋势。

然而，随着规划职能的集中、中央对地方发展权的强力规制，机构改革虽解决了过去30年全域资源统筹保护不足和国土空间开发失序的问题，但也有可能限制地方发展的诉求和积极性，如何在其中找到平衡点，值得深思。此外，国土空间规划脱胎于国土资源部和土地利用规划，对管控和保护的强化是其天然的属性，在“发展仍是第一要务”的背景下，我国大部分城市仍然处于发展或增长阶段，如何引导城市实现更高质量发展和更高品质生活，值得社会各界深入探讨。