导读

2018年11月25日下午，2018规划年会专题会议十二“共享时代中的小城镇创新发展”在杭州国际博览中心三层大宴会厅D召开。学会副理事长，住房和城乡建设部计划财务与外事司原司长何兴华作特邀主题报告。何兴华副理事长将人居科学与小城镇规划相结合，针对小城镇规划的问题、人居实践的视野、小城镇规划的新思维三个方面阐述了自己近年来的一些思考。

何兴华 学会副理事长，住房和城乡建设部计划财务与外事司原司长

小城镇规划的问题

一、小城镇争议的原因

关于小城镇，存在很多不同的看法，争议了三十多年。何兴华副理事长认为是因为对小城镇的理解不一样导致的。

作为居民点，小城镇属于居民点体系的中间环节，强调的是居者实践。居民点是客观存在的，所谓小就是规模不大，所谓城镇就是性质不太明朗，处于城乡过渡的中间状态（费孝通语）。

作为管理单元，小城镇属于与“乡”平级的行政建制，强调的是社会治理。由于管理单元可以不断调整，例如人民公社、改乡为镇、撤乡并镇、移民建镇等，就会有很多不同看法。

作为政策对象，小城镇属于政府开展工作的手段，强调的是政府作为。政策对象可以灵活使用，例如搞综合改革试点镇、设重点镇，搞特色小镇/特色小城镇，封历史文化名镇等。这些政策对象，很可能在行政单元中重叠，也可能另划了一块。这时候，我们把小城镇称之为大战略，并不是说所有居民点意义的小城镇或者行政建制镇都要大发展。

因此，关于发展小城镇的争议，主要是由于对城镇化重点的不同看法引起的。

二、小城镇研究的重点

小城镇与城市或乡村一样，属于一个研究的领域，不可能归于某一专业或学科，用一种研究方法。重点要研究小城镇在居民点体系变迁中的一般规律，特别是能吸引人们在小城镇这样的居民点上居住的真正原因。只有了解一般规律，才能为管理单元的调整提供更有价值的参考意见，为政策对象的设立提供相对可靠的决策咨询，真正发挥学术的作用。

城乡规划学科如何在众多研究小城镇的学科中发挥应有的作用，需要认清我们学科的本质特征，不是纸上谈兵，而是要能指导建设实践，改造物质世界。城乡规划学科需要对人类社会各种活动所产生的空间需要进行整合，保障大众的基本需要，协调精英的增补需要。当然，城乡规划学科对于小城镇的研究，并不是小城镇研究的全部内容。

三、小城镇规划相关概念

这里所说的小城镇规划，是指政府组织开展的一项工作，而不是一个学科或专业。小城镇规划，狭义讲就是镇规划，可以分为镇区和镇域两个层次。由于镇内包括集镇、村庄居民点，以及各类政策对象，也可以作广义的理解。

作为居民点，包括建制镇镇区、集镇、自然村的规划；作为管理单元，包括镇域、乡域、村域规划；作为政策对象，包括各类试验区、特色小镇、田园综合体规划等。由于镇包括县政府驻地镇，小城镇规划扩展为县域规划。又由于县级市不少都由原先的县改为市，县级市的市域规划，乃至大中城市行政辖区范围内，也有不少小城镇规划的内容。

由于镇与村关系密切，人们经常将村镇规划作为组合词使用。由于“改乡为镇”，而且乡镇是同一个行政级别，所以也有乡镇规划的提法。当将县域及以下的区域作为区别于城市建制时，又有了乡村规划之说。因为乡村居民点规模较小，规划经常与设计一同开展，于是又有了村镇规划设计一词。

四、规划下乡的探索

我国由政府组织的规划下乡已有六十年历程了，大体分为三个阶段，各有不同的原因和重点。

一是1958年至1977年的二十年，国家的主要目标是谋独立，建立国家工业体系是重中之重。因此将农民组织起来计划生产粮食，统购统销，用“剪刀差”获得启动资金。规划下乡主要是为政治需要服务的。

二是1978年至1997年，阶段任务是谋富裕，一部分人先富起来。农村改革率先突破并取得成功，乡村工业化与乡村城镇化势不可挡，大量的建设需要安排，生态环境受到威胁。规划下乡主要是为乡村建设服务的。

三是1998年至2017年，以促进城镇化作为起点。执政党领导我们谋强盛，城乡统筹发展成为关键。从小城镇成为大战略，到社会主义新农村，再到美丽乡村建设，从特色小镇到田园综合体，一直到乡村振兴战略的提出。规划下乡是城乡融合发展的必然要求。

今天，在全面实施乡村振兴战略的新时期，小城镇规划需要有更高的站位、更宽的视野、更准的行动。

人居实践视野

一、关注人与物的互动

上图为何兴华副理事长所改绘，竖轴是人的干预程度，横轴是空间尺度，中间的内容是科学揭示的世界，是主观与客观一体的。要想在人类知识体系中为人居的内容安插一个位置，需要看清人居实践的创造性本质。

吴良镛先生强调，人居环境是自然环境、人工环境和社会环境构成的整体。理解这个问题的难点，并不是空间的尺度和类型，而是“人”与“物”的关系。

一是定位于人，即居者，关注人的需要及其满足方式；二是定位于物，即环境，关注物质环境及其营造方式；三是定位于居，即实践，关注人类的居住活动及其文化创造过程。单纯研究人的需要，是人文学科或者社会科学的长处。专门研究物质环境，是工程技术或者应用科学的长处。人居科学的任务是研究人与物互动的过程，也就是人居实践活动。

二、关注居者的实际体验

东方人把自然作为基础称之为“大自然”，其重要性是无法替代的。生命现象、人类社会现象都是自然条件下产生的。人是生命的一部分，居住是人为了满足自身的需求创造出来的。人居是人类活动空间需要的体现，首先是客观的。同时，作为仅次于认知的科学类型，人居又具有极大的创造性，同样需要有多种满足的可能性。因此，必须将居住作为研究对象，关注居者的实际体验，才能将人与物关系的研究落到实处。

建筑学专业要在建筑类型研究、建筑设计研究的基础上，更多关注用户体验和资源利用。风景园林专业要在园林和风景区研究、景观规划设计研究的基础上，更多关注观赏者体验和资源利用。城乡规划专业要努力克服城市研究和乡村研究、规划研究与设计研究两分的状态，更多关注政府、市场主体、城乡居民，以及规划师的规划行为对地表空间环境变迁的实际影响。

三、关注人居实践的全过程

此图来自1992年的联合国人居奖获得者英国建筑师John F.C. Tuner的英文原图，揭示了为什么人居实践令人那么困惑，因为可能性太多。所以当把居作为动词的时候，就和人居环境设计产生了很大的不一样。农村人居环境建设也就不单纯是修桥修路改厕所了。

人居实践是人类为了满足自身生存发展的需要，利用各种资源，对人居环境进行选择、营建、使用、维护、改造等活动的全过程。人居实践是人类改造自然、改造社会、改造自身活动的重要内容，既是人居实践的对象，也是人居实践的主要成果。建筑学、风景园林学、城乡规划学只是人居实践活动的一部分，没有包括人居实践活动的全过程。

四、关注人居实践的层次

物质空间形态的构成，取决于各类资源要素利用的方式。建成后的物质空间又成为资源和要素的重要方面。资源要素利用的方式，反映了决策体制机制和制度的情况。利用中的资源要素又成为影响决策的重要因素。体制机制和制度情况，受到社会历史文化的影响。形成后的制度又成为文化的重要组成部分。人居科学关心的是具体时空间范围内人与居的互动。治根的事情，也是最难的事情，是社会文化的改进。资源利用的问题，最后集中反应的都是整体的文化，所以文脉是非常重要的概念。

五、关注人居实践观的历史形态

此图表现的是人居实践观的变迁。最初，人们普遍关心物质营造与环境设计，强调把东西做出来，看得见、摸得着。当地表环境的人工化程度增加，为什么人、用什么标准的问题随之产生，于是关注财富分配与资源利用。财富分配和资源利用涉及面宽、利益关系复杂、矛盾尖锐，问题提升到社会治理与公众参与。人工环境保存久远、文脉延续，处理保留与新建的关系是永恒的主题，历史保护与文化创造逐步受到重视。环境问题特别是气候变化增强了人类对共同命运的认识，绿色发展成为共识，全球互动与生态修复盛行。信息技术的快速发展促进了网络社会的形成，万物互联的趋势不可逆转，智慧集成与系统优化成为发展方向。

何兴华副理事长指出，人居实践观是不断累积的，不能把它们看作一种“范式转移”。

六、关注人居知识生产的科学化

人居科学与其他专业有个重要的区别，它不是某个专业在人居这个领域的延伸，而是人居科学中对于某个专业知识的应用。

常识是科学的来源，不能等同于科学。通过实态调查向现状学习，研究无建筑师的建筑、无规划师的规划，是一种生产知识的方式。技艺是科学的来源，也是科学的应用，但不全是科学。职业建筑师、规划师做规划设计工作，如果不做科学研究，并不生产科学知识。治道是科学的来源，更是常识、技艺、科学知识的综合应用。公共部门运作的方式与对公共政策和治理的研究不能划等号。哲理是科学的来源，也是人类对于世界和人生原理的认识，是各种认知能力的整体反映。哲学与科学不能划等号，科学规划，说是很容易，做是很难的。

小城镇规划新思维

一、反思原有的规划观

虽然重视以人为本，但是往往将人与物对立起来，在强调主观能动性和客观规律性之间徘徊。没有真正认识到人与物的互动过程才是规划的本质。

虽然重视沟通共享，但是没有将实体对象研究和主体行为研究有机结合。更重要的是，对谁的居住、谁的场所问题采取了回避态度。

虽然重视规划管理，但是没有认识清楚，即使规划专业自身闭环，仍旧只是人居实践的一个环节，不明白规划不能独自解决复杂的城乡发展矛盾。

虽然重视资源利用，但是对于体制机制和制度建设重视不够，没有真正认识到文化的深刻影响和长远作用。

虽然重视生态智慧，但是没有充分认识到人的极端重要性和自然环境的基础性作用，不理解人居实践是一个“累加”过程，不是“替代”过程。

虽然重视科学规划，但是对什么是科学、已往发生的或他处发生的规律是否就是科学，缺乏深入思考，人为拔高了信息技术的科学地位。

二、新时代新认识

城乡规划政府职能正在进行调整和重组，小城镇规划不能独善其身。但是，从居民点变迁角度看小城镇，并不是由哪个部门管理的问题，而是小城镇规划本来应该怎么做的问题。

城市问题与乡村问题互为因果，城市发展与乡村振兴是同一个事情的两个方面，其长久的动力源自城镇化过程中城乡关系的改善。小城镇，正是在城乡融合中发挥作用。小城镇规划不能画地为牢，需要摆脱部门主义和学科偏见，从更宽泛的人居实践视野，用人居科学理念和复杂适应系统理论作指导。

何兴华副理事长认为需要强化三类思维、落实三类思维、建立三类思维。

三、强化主体、系统、特色思维

强化主体思维。以人为本需要具体化。这里的“人”，是与小城镇相关的全体居者，这是人民主体地位的体现。要重点考虑小城镇发展过程中土地权益的保护、土地收益的分配使用。对于农民而言，核心是宅基地使用权、资格权、所有权政策的落实。要尊重各地的民风民俗，从朴素的人情、简单的日常生活中挖掘乡土文化内涵，通过具体的规划措施展示出来。

需要考虑规划范围内居者全生命周期的、全方位的整体利益安排，考虑规划对其带来的影响。不是到城市里去或者回到乡村去的问题，改变生活方式、提高生活质量才是关键。

强化系统思维。小城镇作为乡村之首，始终不忘乡村振兴战略提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，要通过产业、人才、文化、生态、组织等方面综合措施，确保当地群众安居乐业。小城镇作为城市之尾，是城市功能延伸服务的具体场所，要更好地统筹人才、资金、土地、社保、文化等政策，让各个方面形成合力。

放到城乡融合的历史长河中认识规划对象，对环境设计、资源利用、社会治理、文化保护、生态修复等内容进行智慧集成和系统优化，服务于效率和平等，维护乡村的稳定和可持续发展。

强化特色思维。小城镇规模不大，产业更要合理分工，体现特色，避免重复产生的恶性竞争。重新认识小农经济，将小而特、小而精、小而优、小而美的产品，通过网络平台整合到更大的市场。调整优化生产力布局，创建特色农产品优势区，建设现代农业产业园、农业科技园。结合当地实际情况，规划实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。

成功的规划就是要找到特色，即生存的依靠与发展的底气。要放在具体区位和空间条件下来认识小城镇，不能照搬发达地区的经验，更不能生搬硬套发达国家的经验。

四、落实底线、增值、跟进思维

落实底线思维。保护自然资源，尊重自然、顺应自然。适应气候地理地质和条件，统筹山水林田湖草系统治理。加强农村突出环境问题的综合治理，建立市场化多元化生态补偿机制。严守耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区。保护历史文化，划定文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产等保护的范围。

不是样样内容都安排好，而是明确哪些内容不能动。点线面结合，划出生态、生产、生活空间。将经过批准的规划确定的底线，通过占地规模、建设总量、环境指标、整体风貌等要求和具体项目落到实处。

落实增值思维。高度重视现状调查和分析，要对农田、山林、水面，房屋、道路、农业设施等进行详细测绘，对实物的质量、权属，及使用者的收入情况、改扩建意愿，进行综合分析。确定重大基础设施布局安排，针对现状条件，明确具体项目建设的时序。根据上位规划要求，决定分散居民点的去留，明确拟长久保留村庄的功能分工和拟合并村庄的处理意见，切实提升宜居水平。

对规划布局将要影响的拟建设用地的土地增值情况进行认真分析，提出控制措施。同时要推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。

落实跟进思维。统一用地分类方法、图纸空间范围，规范内容名称、规划期限，建立协调的规划体系和灵活的运作机制。通过新技术手段，建构信息平台，将规划编制实施管理的各类信息整合到同一个空间构架中。制定评价体系，不断反馈信息，将经验决策与数据辅助决策结合好。

动态跟踪、全过程监督居民点变迁情况，经常性地对规划实施带来的影响进行检讨，并按照一定程序修改完善，更好地实现总体规划确定的整体目标。

五、建立急所、磁铁、促成思维

建立急所思维。优先安排防灾减灾、扶贫攻坚、农村危改、社会治安方面的内容。寻找发展新动能，挖掘优势资源，扩大就业机会，提高整体收入水平。有一个大体上合理的布局，把急需要上马的项目安排好，指导近期建设，避免二次改造。严格控制建设用地范围，尽量不占耕地。有利于开展土地整理，改革土地制度。

好比下围棋，虽然始终不能忘记大场，但必须处理好急所，否则全功尽弃。必须切实提高小城镇的应变抗压能力，建设韧性城乡。

建立磁铁思维。要重视公共文化建设，健全服务体系。发挥县级机构的辐射作用，推进基层综合性文化服务中心的建设，实现乡村两级公共文化服务全覆盖，提升服务效能。要传承、发展、提升优秀传统文化，切实保护文化遗产，推动文化遗产合理适度利用，营造良好的社会文化氛围。

要改变容器思维，切实提供有利于保障基本需要，平衡增补需要的各项公共政策，在空间安排上为宜居、宜业、宜学、宜医等创造条件，增强小城镇的吸引力。

建立促成思维。要发挥村民自治组织、投资企业等各方主体的作用，组织好公众参与。要充分与各个利益相关方协商，提出共同遵守的规则。在向本地居民宣传新知识新技能的同时，了解本地居民长期积累的经验知识和实用技能，促进本土智力与外脑的交流学习，处理好外来人口与原有居民的关系。在土地政策、住宅提供、社会保障、基础服务等方面综合考虑。

把事情做成，不能停留在协调沟通阶段，不能光有共享成果的理想方案，需要在复杂的矛盾的利益关系中找出维护公共利益的具体规划措施。

结语

最后，何兴华副理事长强调，要充分认识规划师下乡面临的挑战。例如，对三农问题理解不深，普遍存在“精英意识”，不大善于与基层政府和农民的自治组织打交道；直接干预物质环境建设，对农民的财富积累、利益关系等问题重视不够；强调单纯土地观点，还没有形成地表空间综合资源的理念；规划实施缺乏手段，对建设资金筹措、土地权属纠纷等矛盾处理没有经验。

搞小城镇规划，不是假期下乡寻根怀旧，不是城市生活压力的偶然释放，不是艺术创作的灵感源泉，更不是小资情调的复古避世。生活在城市，还是在乡村，应该是生活方式的选择，而不应是社会地位的反映。研究城市，还是乡村，应该是研究领域的选择，而不应是学术地位的反映。

供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会