导读

习近平总书记指出 ：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上，努力提高规划的合理性，这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书，厘清当前中国城乡规划发展中的问题，并引发对未来前景的思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“理性规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

孙施文 学会常务理事、学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

一

“理性”是个常用词，在不同的场合都会被用到，无论使用的场合多么千差万别，它总是与冷静、不冲动、不凭感觉做事、思考、计算等相关联在一起。在学术上，理性也是个“大词”（great word），各类学科都会使用到这个词，因为它既是各类现代学科形成和发展的基础，而且也被认为是现代社会的表征，是现代社会运行和发展的支柱（如马克斯 ? 韦伯）。但如果我们对“理性”这个词的这些使用进行细致的分辨，就能发现，它有的时候所指的是一种能力，即人类认识、分析、判断、比较、推理、计算等的能力 ；有时候指的则是思维方式或工具，即依据所掌握的知识和法则进行逻辑 推理而得到结果的方式 ；有时则又是指行动过程，即在识别、判断、评估实际状况的基础上进行合目的的行动等。正由于对“理性能力”、“理性思维”、“理性行动”等的不加区分，带来了许多纷争，甚至在哲学中的许多“主义”之争也与此有关。因此，当我们在这里说“理性规划”时，就有必要先厘清对理性的认识，才有可能做进一步的阐发。

理性，尽管在传统哲学意义上具有超验性的特征，但经过现代科学的洗礼，尤其是在社会科学领域，理性早已转化成对经验世界的合理性提炼。在现代学术中，英文文献对此有一个基本的区分， 在哲学领域常用 reason（中文通译为“理性”），通常偏于形而上的讨论；在社会科学领域更多使用 rationality（中文翻译为“理性”、“合理性”），强调的是合乎理性的言说和行为。尽管不同的人有不同的目的和价值标准，不同的状况和场景下有不同的可运用的方式方法， 但此人在此时此地追求他／她心目中的合理（即经过审慎的思考），则是理性的最主要表征，这是就个体而言的理性。那么在社会领域中， 合理性是建立在这样的基础上的 ：针对共同界定的问题，通过有说服力的证据和符合逻辑的推理取得共识并付诸行动，以实现社会群体确立的目标。就此而论，我们在这里所讨论的“理性规划”，实质上是在社会科学的范畴中使用“理性”这个词，其根本就是对“合理性”的追求。基于此，我们对合理性的界定主要包括 ：在内容上应当是符合实际状况和发展规律的，所涉及的各个方面是综合集成的 ；在内容的各个方面之间以及时间先后上，所有的判断和结论应该是符合逻辑的、可推导的，其间的关系是有因果联系的 ；在所形成的成果中，其内容应该是可解释、可交流的。

“理性”或者“理性规划”在现代城乡规划领域也并非新词，前有以《雅典宪章》为标志的“功能理性主义”或“理性功能主义”规划，后有“综合理性规划”、“过程规划”以及包含了这两者的被统称为“理性规划”的种种规划模式。作为现代学科和实践的城乡规划，其形成和发展始终有理性思想贯穿其中，但这些思想、理论或方法直接以“理性”为名，都有其特定的面向和疑旨，也各有其适用与存在问题的地方，而且正如前面已经提到的那样，其中的“理性”的含义也不尽相同。从中国城乡规划的发展状况而言，我们在这里重提“理性规划”，并不是对这些曾经冠以“理性”名称的规划思想、理论和方法的推崇或怀恋，而是针对当今中国城乡建设和规划中存在的种种不符合城乡发展规律、不顾城市发展条件和需要、盲目追求“高大上”以及纯粹从形式和教条出发的种种现象，从面对当今中国城镇化发展和推进我国城乡规划改革的实际需要出发而提出的。笔者曾在 2007 年发表《中国城市规划的理性思维的困境》一文，对我国城市规划领域存在的问题， 从思维方式方法的角度对我国城市规划发展历程中对理性的遮蔽进行了分析，指出我国城市规划“尚未走上理性之路”，因此，中国城市规划的理性化是当务之急。就此而论，笔者也完全可以将现在倡导“理性规划”看成是对我当年的呼吁的一种回应，只是对“理性”概念的理解应当有进一步的扩展。

同样，这里首先需要申明的是，在许多中文文献或相关场合中，“理性”常常被当作“理性主义”的同义词或近义词，并且常常可以看到把对“理性主义”底蕴的理解用来释义“理性”，其实这两者之间有一定的关联，但绝不同义，正如前面所说的对“理性”概念的“超验”和“经验”认识一样。从更具体的角度讲，“理性主义”作为一种哲学思想，其本质是唯理性论的，即把人的理性能力和思维方式作为唯一的认识论途径，排除其他一切获得知识的方式和途径 ；在方法论上也只认可韦伯所区分出来的“目的理性”或通常所谓的“工具理性”，将“价值理性” 或“实质理性”排除在其思想方法之外。由此也就比较容易理解，当代学者（通常被冠以“后现代主义”者）对“理性”本身的批判，其批判的实质是对理性主义的“理性”概念的批判，因此倡导多元的理性，在英文的表述中，将首字母大写的“理性”改写成小写的理性，将单数的“理性”改写成复数的理性。甚至可以这么说，从这些学者的著述中可以看到，为了更为合理地认识当代社会及其发展， 他们以理性的态度、理性的方法和形式开展着对“理性主义”之“理性”的批判。

二

现代城乡规划的产生与形成，起始于对当时城市发展中存在的问题的认识， 意图有针对性地解决城市问题并有意识地引导城市发展和建设。这是超越了各种阶级阵营和利益纷争而形成的公共选择，是现代理性的胜利。由于各个国家最初面临的城市问题类型和程度不同，社会对这些问题的认识以及特定社会制度下的解决途径和可采用方式不同，形成了各个国家不尽相同的城乡规划内涵和制度框架，其中比较典型的有这样三种。

1、

欧洲大陆的现代规划，起始于城市人口增长的压力和城市城墙防卫作用的下降，原先城墙外用于军事目的的宽阔用地被快速地转换为城市扩展使用，因此， 为短时间内集中开展有序的建设而开始编制城市扩展规划，其中最为著名的例子就是巴塞罗那扩展规划、维也纳以大型公共建筑为主的环城大道。此后，依据同样思路而推广到更大范围的新建设区的德国城市扩展规划（stadterweiterungen）逐步成形，并对各欧洲大陆国家以及正在形成中的英国、美国城市规划产生重要影响。随着这类规划的广泛开展，德国规划师们认识到不能就扩展区而论扩展区，扩展区的发展和建设与既有城市的功能结构有非常密切的关系，而扩展区的建设也对城市原有功能结构会产生影响，因此需要将两者结合在一起考虑，如 1880 年司徒本（Josef Stubben）等人完成的科隆市的扩展规划等。也就在此期间，城市建设规划（Stadtebau）逐渐替代了城市扩展规划，并在此后成为德语“城市规划”的标准用语。针对当时规划尤其是扩展规划以道路工程为主导，以及追求宏大、对景等高度形式化的和简单粗暴、机械布局的现象，西谛写作并出版了《根据艺术原则建设城市》一书，认为规划不只是一组简单的规则，它是需要判断力和洞察力的，提出以有机的方式、强化设计的艺术原则来提升空间质量，整体拓展了城市扩展规划所应涉及的内容和水平，为德国规划的成熟指出方向。建筑师逐渐接替工程师成为城市规划的主力队伍。

2、

英国现代城市规划通常被认为源自于 1840 年代的公共卫生立法。《公共卫生法》的形成与工业革命后所产生的城市问题直接相关，并由此法开始授权政府对城市事务进行管理和实际操作的权力，这种权力是之前“自由放任”的市场经济中并不存在的，并由此伴随着社会思潮和社会需求而逐步向城市贫困、工人阶级住房等领域拓展。20 世纪初，在英国出现的新组合词“town planning”，其含义是将当时政府已经开展的各项与社会改革、进步运动相关联的、分散的举措归并到一个统一的领域，并且能够与激进的社会改革运动保持一定的距离。因此， 在英国的背景下，城市规划从一开始就被设定为与社会改革思想有关，但是具有较强中立性的公共政策和政府实务工作，而其主要内容与解决城市中的拥挤、城市卫生、住房不足等问题有关，在相当长的时期内（直至 1940 年代）都是由国家卫生部主管城市规划相关事务。1909 年，英国第一部城乡规划法所设定的规划编制的地域也仅限于新建设地区，此后立法虽多次修订但此设定并未改变，直至1947 年的城乡规划法才确立了发展规划的制度框架，并覆盖到城市建成地区。在1920 年代，针对快速城市化而导致的乡村衰败出现了乡村保护运动，由此将城乡规划（town and country planning）整合为一体，并经立法确定而成为一个法定名称。

3、

美国的城市规划形成则缘起于完全不同的路径。以解决城市问题为导向的进步运动，集聚了各方精英，改革城市政府机构、改善城市生活环境、维护社会公共和个体的利益成为最为主要的诉求。在此过程中，以城市公园运动为先导的城市美化运动，孕育了美国城市总体规划的一脉（因此，在美国早期的规划师大多是景观师和景观建筑师），作为其典范性的成果——芝加哥 1909 年的总体规划，在私人部门资助下，将公园运动的成果与欧洲大陆传统城市空间组织手法以及正在形成过程中的城市规划理念进行了综合，这一脉的发展之后在罗斯福总统新政期间整合进政府行为之中。而另外一脉则因纽约城中新建大楼遮挡已有建筑物的日照通风而导致后者房产价值大幅下跌，从而引发以律师、房地产经纪商为推动主体的地方立法运动，继而形成了以保护私人地产利益为出发点的区划法规，之后为广大的美国城市所效法。到 1950 年代，针对区划法规只关注单个地块的开发控制所产生的弊病和问题，在欧洲大陆城市规划方法的影响下，出现了城市设计， 而其实质是希望建立以公共政策和政府行为为主要内容的城市规划与对私人地产开发控制为核心的区划法规之间的关联。

由以上的简要描述可以看到，现代城乡规划是在具体的社会制度环境中，针对具体问题和实际需要整合各类相关知识和行动而逐步生成、发展起来的。之后， 在现代建筑运动主导下形成的现代主义城市规划，以理性主义的思想方略，以城市功能和功能分区为主要手段统合起各方面内容，形成了相对普适化的规划内容和思想方法。但同样应该看到，即使在现代主义城市规划占据主流地位的时期， 其在各个国家发挥作用的途径和方式、各类规划内容的处置方式等也各不相同， 这是城乡规划作为社会实践的特性所决定的。

三

现代主义城市规划，通常也被称为理性功能主义规划，确立了之后被提炼出的“综合 - 理性思想”的基本模式，这一模式在熊瓦特（Walter L. Schonwandt） 讨论城乡规划诸种模式时被称为是现代城乡规划的基石。

注解

熊瓦特（2008）分列的城乡规划基本模式除综合 - 理性模式外，还有倡导性模式、新马克思主义模式、平等模式、社会学习和沟通行动模式、激进模式以及自由主义模式。

从其本源性的意义上讲， 这种思想模型的核心是运用理性主义思维方式方法认识城市和组织城市，全面考虑影响城市发展的各方面因素，通过重构城市而创造一个全新城市，从而从根本上解决城市问题，即从城市问题产生的结构性原因入手来解决城市问题。在具体操作性的内容上，现代主义城市规划针对当时工业城市普遍存在的问题，从城市活动的构成出发区分出四种主要的功能类型，提出以功能分区为主要手段来重新组织城市，通过这四项主要城市活动之间形成最为合理的关系来克服城市问题的产生。这一思想模型的思维进程在《雅典宪章》的文本结构中就有非常明确的表达： 发现具体问题—提出解决问题的对策—在新框架下整合各类要素和对策。

系统方法论在城乡规划中的运用，尽管运用了新的手段和方法，但在思想模型上继续沿用了综合 - 理性的基本框架，并对其思想方法予以了进一步的强化。在重新认识城市各组成要素之间关系的基础上，系统方法论从系统论出发，将影响城市发展的要素扩展到社会、经济、政治等各个方面，并且强调规划应当重视这些要素之间的相互关系和各类要素及各要素之间关系变化所带来的交互影响， 由此改变了现代主义城市规划物质空间决定论的思想基础和只关注未来终极状态的静态思维方式，由此引发了现代城乡规划的重大转变。但与此同时，正是由于要综合考虑这近似于无穷多的要素及其关系变量，也就进一步地强化了理性主义的方法论，这种方法论的核心就是将目标与手段分离，并将与目标关联的内容悬置起来而在技术理性的指导下去探究实现目标的方法，从而逐渐走上了与现代主义城市规划同样的思想路径，即以建立在纯粹的、没有环境和人际差异的普遍性基础上的技术手段作为求解的方式来达成既定的目标，这也就是其被批评为“技术决定论”的原因。

以综合 - 理性模式为基石的现代城乡规划在 1950 年代后，遭受了基于不同思想路线、从不同角度和不同方面的理论的批判。纵观这些批判的内容，大致可以分为这样三种类型 。

1、

依循理性主义的基本思想路径，针对综合理性规划存在的种种问题，提出具体的修正策略。这些批判可以说是针对“综合 - 理性”中的“综合”而展开的，它们并不反理性主义，而是说“综合”是有限度的。所以这一类的批判提出的策略，在西方文献中通常和综合 - 理性规划一起并置在“理性规划”的名下。这其中， 包括了以经济学家贺西蒙（Herbert Simon，1945，1976）的有限理性说为基础的对综合理性思想进行修正的模型和具体方法。这一学说的基础是认识到各类资源（如知识、时间、人力等）的短缺，难以甚至不可能寻找到能够统合起所有内容之间关系的最优解，因此，决策的结果通常是次优的。而将这种认识推向极致的是林德布罗姆（Charles Lindblom，1959）的分离渐进规划，也就是不应去寻求综合的最终解，而应把注意力放在就事论事的解决问题上，从而使新的决策实施后优于现状。从表面看，渐进规划思想反对从整体架构的角度来进行建构，与综合理性规划针锋相对、正好是两个极端，但其同样是理性主义的另一个面向，即将一个大问题分解成可以具体操作的若干个小问题然后各个击破的分析路径，而且， 与系统方法论引入动态观念的由现在向未来推演的方法途径相一致。为了调和理性 - 综合规划和渐进规划之间的这种对立，出现多种理论模型，如爱采奥尼（Amitai Etzioni，1967）的混合审视、中距理论等。而另一些学者则正视以上各种批判所提出的问题，在综合 - 理性规划模式的基础上，在对规划本质和过程分析的基础上， 期望通过对各阶段工作的把控，即强调过程理性（procedural rationality）而实现整体产出的合理。在众多的被称为过程规划的理论中，法鲁迪（A. Faludi，1973）的以决策为导向的规划理论、布兰奇（M.C.Branch，1973）的连续性城市规划（也有译为“滚动规划”）等最为著名。

2、

直接针对理性主义的认识论和方法论所展开的批判，这种批判依循着两个路径 ：一是以经验主义的思想路径，强调在城市的体验中获取有关城市运行、组织的知识，而不应该是以理论推导和建构的方式来认识和组织城市，这部分的内容以雅各布斯的著作为代表。经验主义和理性主义都是现代科学的重要思想基础， 都以科学理性作为基础，但两者的取向完全不同，其本质是演绎和归纳之间的差异，两者之间的争论在哲学领域两百多年来从未间断过，在科学发展的实践中也并行不悖。雅各布斯通过对城市活动的观察获取大量的实例，进而对现代主义城市规划尤其是对以现代主义城市规划原理为基础的美国城市更新进行了批判。雅各布斯的研究为城市认识及其组织提供了很好的视角，但把以理性主义为基础的城市规划宣称为“伪科学”也实属简单化了，而其与现代主义城市规划共同具有的单一理性概念、更为明确地对城市异质性的排除及其思想中隐含的空间决定论， 则为后来的社会多元论所批判。另一个路径是以当时人文学科和社会科学所取得的成果而展开的对现代主义城市规划实践成果的批判和建构，这类批判包括建基于存在主义、现象学、情景主义等哲学思潮以及心理分析学、社会学、人类学等理论和方法，这类批判关注人的认知、心理、社会交往以及在空间中的活动等方面， 其中除一部分导致了后续的对“理性”概念的解构，而大部分则集中在对单一逻辑基础下的理性主义方法论的批判，到 1960 年代后期开始出现了一批总结性和建构性的思想观念，如亚历克山大（Christopher Alexander，1966）的“城市并非树形”，文丘里（Robert Venturi，1972）等人的“Learning from Las Vegas”，罗（Colin Rowe，1975）的拼贴城市，达维多夫（P.Davidoff，1962，1965）的规划选择理论和倡导性规划，以及以罗西（Aldo Rossi，1966）为代表的意大利新理性主义、以哈维（David Harvey，1973）和卡斯特（M. Castells，1972 ／ 1977）为代表的新马克思主义等。

3、

对理性概念进行解构，倡导多元合理性，这是后现代思潮的杰出贡献。后现代思想认识到构成社会的各类群体，在文化背景、人的心理结构、生活方式、知识基础、利益关系、价值取向等方面存在着不同，因此在发展需求、价值取向上也各不相同。多元的社会中不存在单一的或者统一的合理性，不能以对强势团体、主流人群而言的合理性来取代少数人群、弱势群体的合理性。更何况，即使在同一群体中，在不同的时间或者针对不同的问题，其合理性的基础也不尽一致。在这样的意义上，“理性”被理解为是主体根据所掌握的知识和法则、在具体的情形而作出判断和进行行动的能力。这是对理性主义的本质主义基石的一次破解， 全面拓展了“理性”所包含的范畴，从某些方面看，是在拆解“理性”概念本身， 但实质上则是在丰富“理性”的内涵。当然，在多元理性的条件下，社会成员如何进行交往、协作就成为必须重视的问题，因为社会终究是一个统一体，是在持有不同理性基础的人群的共同作用下运作的，由此就出现了应对性的理论思潮和社会运动，在城乡规划领域也相应地形成了倡导性规划（也称辩护式规划）、平等规划、沟通规划、协作规划、包容性规划以及城市权利等理论范式和规划实践。

从以上讨论以及我们对现代城乡规划发展历程的学习，可以看到，尽管各种规划理论的名目各异、所坚持的立场和所关注的问题不同，但它们追求城乡规划合理性的精神并未改变，并由此推动着城乡规划的发展。这种追求至少包括这样几个方面 ：一是，适应城市发展的状况和能力，尊重城市发展规律，直面具体的城市问题和未来发展要求，依循现代科学技术和社会科学研究成果所验证的因果关系，提出相应的规划方略 ；二是，针对社会实践中出现的问题， 不断总结经验和反省，积极调整、改进和完善规划的理念、内容、方法和相关制度 ；三是，注重规划实践的效果，重视规划手段的多样性和规划进程的多途径结合，通过多层次的评估进行综合、比较，将复杂系统所涉及的各方面因素合乎逻辑地组合起来。

四

城乡规划是一种人为事物，现代规划形成的原因是要解决现状存在的问题、走向一个更加美好的未来。因此就要改变既有的不适宜的发展方式和方法 ；而城乡发展的环境及其内容又是错综复杂的，任何的改变都需要牵扯到方方面面的协同，因此，为了引导和控制未来的城乡发展和建设，就需要预先安排的、涉及社会方方面面且相互协调的未来行动方向和行为规则。在当今多元化的社会情境中， 要达成这样一种社会性的纲领，很多年前，弗里德曼（John Friedmann）就提倡规划的内在基础是“社会理性”，并将规划看成是社会理性的一种具体形式（1966）。社会理性是相对于市场经济理性而提出的，市场理性的基础是经济学中的“理性人” 假设，此后他在《Planning in the Public Domain》（1987）一书中进行了更为详尽的阐释。哈维（David Harvey）在解读勒伏菲尔的城市权利（right to city）时， 也提出在当今的社会发展中，应当在强调个体的现代人权基础上发展出集体权利的概念。弗里德曼和哈维都强调了在个体理性和权利基础上应当形成具有超越个体的社会（集体）层面的理性和权利，毕竟社会是一个统一的整体，各类个体和群体都需要在一个共同的社会空间中生存和发展。而要达成这样的统一，就需要各类个体和群体在各自的认识、判断和利益争取的基础上进行相互的学习、交流， 从而达成最低限度的共识，哈贝马斯的“沟通理性”就是为这样的过程提供一个基础和基本路径。从当代学术研究的角度，有关这一类的讨论大多可以归纳在“公共理性”的概念之下，而这也是构成当今城乡规划的理性基础。

公共理性作为一种哲学话语，是一种理论的抽象，但正由于其扎根于社会实践的过程之中，因此也是一种具体的行动策略。这与城乡规划的状况是非常契合的。城乡规划首先是一项具体的社会实践，其关涉的内容是与城乡土地和空间使用相关的公共事务。作为一项实践性的活动和事务，它必然是在具体的制度环境下运作， 是在特定时期的各类群体的、各类活动展开的过程中运行的，因此就需要总合起各类要素及其之间关系，统合起相关联的制度、政策、道德、规范、技术条件的各个方面，因此，贯穿于其中的应当是建立在社会所有参与者针对公共事务开展的公共理性的基础上的，这是社会系统能够协同运行的关键。关于公共理性，政治哲学家罗尔斯有一个非常简明而透彻的定义，他认为公共理性所内含的价值“不仅包括对判断、推理和证据的基本概念的恰当运用，同时包括在对常识性知识的准则与程序、对无争议的科学方法与结论的坚守，以及对合乎情理的政治讨论之规则的尊重中表现出来的合乎情理性和公平感。”

公共理性是针对公共事务而言的，也即在公共事务开展的过程中运用的，无论是所涉的事务还是理性展开中的理由都必须是具有公共性的。根据罗尔斯的这个定义，在讨论中所运用的理由应当符合至少以下三个方面 ：一是，方法上的合理性，即遵守判断、推理和证据的理性规则和科学方法 ；二是，内容上的合理性， 即坚守常识性的知识和无争议的科学结论 ；三是，程序上的合理性，即有关公共事务讨论和辩论应由各类群体参与，要坚持合乎情理的讨论规则，又要保证各类意见能够在公平的条件下被各方所接受。从另一个角度讲，公共理性是在公共事务的讨论和展开的过程中得到运用和体现的，前两者是对各方所提的诉求及其理由的合理性的基本要求。也正是在这样的基础上，才能真正构成我们这里所说的“理性规划”。

从公共理性的含义出发，针对我国当今城市化发展阶段以及在城市建设和发展过程中存在的问题和未来发展趋势，我国的城乡规划有必要在规划的理念上、体系结构上、规划的内容和方法上进行重构，这种重构并非是另起炉灶的重构， 而是在原有城乡规划的基础上进行新的调整和完善。当然，本书的作者们也很清楚， 公共理性的确立和完善是一项社会性的工程，而非仅仅只是规划工作单方面的事， 但任何的改革都需要从小处、从自身做起，并不断地积极宣传和推进，这也是作为公共事务工作者应尽的义务。由此出发，从更好地发挥城乡规划作用这样的角度， 我们尤其应当关注 ：

1. 在全面认识城乡规划本质及其作用的基础上，充分清理城乡规划的内外部关系，建构合理的城乡规划体系和相关制度，成为国家治理现代化建设的重要内容。

城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，也是其基本手段之一。因此，就需要在国家治理的整体框架中认识城乡规划的本质，认识城乡规划在我国的国家治理体系中的定位，在此基础上才有能讨论城乡规划体系的架构。世界各国城乡规划体系及其制度间存在的差异性告诉我们，城乡规划从来就不是自在自为的， 并不只是一个寻求内部完善的封闭系统，而是在与其他治理内容和治理手段的交互作用中不断发展和演变的。因此，这就需要在国家治理的整体框架下，理性地分析城乡规划与其他各类治理内容和手段的相互关系，区分政府、市场、社会的关系（也包括各级政府及其部门之间的关系），以此来确定城乡规划能够发挥作用的方面。要严格区分哪些是规划能够发挥作用的与哪些是规划应当发挥作用的， 我们所建构的规划体系应当保证在前者的领域中规划的作用能够得到充分的发挥， 而对于后者，就应当通过社会动员等方式、在实践的过程中积极争取并促进其得以实现。要区分各层次规划、不同类型规划的作用范围和作用方式，从社会为什么需要规划、需要什么样的规划出发思考各类规划的内容和形式，并将不同层次、不同类型的规划与国家治理体系结构和实际运作方式紧密结合，从而使城乡规划真正成为社会的公共性事务。

2.加强城乡发展和规划调控手段的研究，提炼总结城乡发展的规律和经验教训，将普遍性的规律和具体实践相结合，全面提高规划成果的合理性。

城乡规划是对城乡发展过程的一种干预，城乡发展是规划调控的对象，因此， 只有在充分认识对象发展规律的基础上，才有可能进行理性的规划和干预。而城乡发展规律既有普遍性的内容，也有在具体发展条件下的内容，这就需要很好的清理总结，同时，我们也应看到，现代城乡发展都是在有规划的条件下发展的， 要充分研究城乡发展的客观规律和规划调控之间的关系。城乡规划不仅是预测城乡发展的前景，更重要的是要认识到在没有规划调控的情况下会有什么样的发展， 会产生什么样的结果，而这些结果中哪些是我们希望发生的、哪些是可以接受的、哪些是我们不想要的，针对这些可能的不同结果，就需要有不同的规划调控手段。针对那些我们不想要、不可接受的结果，就需要进行改变，这种改变是需要从产生结果的原因入手进行的。而提炼这一切的要素，即如何发展演变、哪些因素的怎样运行会导致什么样的结果等，以及由于对某些内容、要素的干预是否会影响到那些我们希望发生的或者可以接受的结果产生的各类要素的未来演进，这些都需要有发展研究的成果进行支撑的。而另一方面，对规划调控手段的成效及其可能后果也需要有充分的研究，例如，同样的问题在什么样的条件下运用了什么样的手段得到了解决、没有得到解决，或者该问题得到了解决但却导致了更为严重的其他问题甚至酿成了社会灾难 ；或者同样的问题、同样的手段，为什么有的取得了成效，有的却失败了等。即使都是成功的，也还要关注是在什么样的制度环境和其他政策手段、运行机制等现在是否仍然具备，哪些方面有不同，相应的改变和对策是什么等。由此而言，加强规划实施评价研究是理性规划开展的前提和基础，而这也是我国城乡规划领域至今存在的薄弱环节。尽管我们现在也已经开始进行城市总体规划实施评估工作，但绝大部分都已演变为论证总体规划修编的程序性工作，缺乏对规划为什么有的能够实施、有的没有实施的原因进行深入探究和揭示，缺乏对规划干预手段及其成效的评判，从而难以为后续规划的制定和实施提供有用的知识支撑。就此而论，强化城乡发展研究和城乡规划实施评价研究， 并且将两者结合在一起，也是当务之急，这是真正全面提高规划合理性、完善规划制度建设的重要而关键的内容。

3.坚持以实践为导向的公共理性，推动城乡规划与社会过程的结合，实现规划思维方式的转变。

城乡规划作为一项社会性的公共事务，因此，必须将规划的过程放置在社会的过程之中，必须在公共领域中讨论规划的问题和内容。这就要求改变过去已经形成的只关注规划体系内部的完善、只注重专业语言和技术理性的状况，这种状况也是导致城乡规划与国家治理过程相脱节的重要原因。从这样的角度讲，城乡规划工作者无论从事规划的编制还是规划管理，都需要在规划制度建设、规划制定、规划实施过程中确立从社会实践出发的、建立在公共理性基础上的规划思维方法， 这种思维方法至少需要综合地考虑这样几个方面 ：城市发展规律、国家治理框架及其能力、社会预期、解决具体问题的针对性和有效性、面对社会的说服力等， 而公共理性即是贯穿于这个思维过程的逻辑基础。

从规划的思维方式而言，规划不是经验科学，遵循的是实践逻辑导向下的公共理性，但这并不意味着技术理性以及经验科学的成果和思维方式就不起作用， 只是知识和思维方式运用的场合和方式不同。比如，我们如何预见和判断城乡未来发展、规划调控所可能产生的结果及其边际效应？这肯定是基于经验科学实证研究（城乡研究、区域研究等）的成果或者依其研究才能获得的，没有这样的成果和研究，规划无从作出预测和判断。但另一方面，规划要对这些成果进行运用， 也不可能是直接的搬用，实证研究所获得的成果都是建立在特定的条件和具体的环境状况中的，这些因素都会发生改变，不可能完全复制和重复。而规划还需要考虑不同时期的社会需求变化，不同时期不可能有完全一致的社会需求，因此， 规划工作就是要在不断变动的社会环境条件和社会需求下作出选择，并且是复合式的选择。而这种选择及其组合就应放置在公共领域中思考，这可能是没有前例和可作实证研究的。从另一个方面讲，城乡规划的核心在于怎么去促进想要的结果产生和避免不想要的结果，其中的具体策略和方法应当以经验科学的成果和方法为基础，但这种选择必须是社会选择的结果，其合理性是需要经历公共理性的评判的。因此，在城乡规划领域中，技术理性和思维方式是在社会实践的公共理性框架内发挥作用，两者的关系不能颠倒。

4. 在全面认识城乡规划的基础上，重视城乡规划知识体系和方法体系的完善， 保证城乡规划作用的全面发挥。城乡规划要在城乡发展过程中发挥引领的作用， 需要加强规划的科学性和合理性，而规划的科学性和合理性是建立在合理和完善的知识体系和方法体系的基础之上的。针对当前我国城乡规划的实际状况，至少应当从以下三个方面入手进行知识体系和方法体系的完善：

一是，从城乡规划是对城乡发展的干预的整体认识出发，强化城乡规划知识体系和方法体系的实践面向，在认识城乡发展（即城乡规划干预的对象）的发展特征与规律的基础上，围绕着为什么需要干预、干预什么、通过干预达到什么目标、在什么样的框架下进行干预、在什么时候干预、干预到什么程度等内容进行整合， 而这种整合的逻辑基础就是公共理性。这就需要很好地组合起两大知识平台，一个是向精深方向发展的专业知识平台，一个是有着广泛社会导向的公众知识平台， 从而形成统一的可以进行社会沟通的整体的城乡规划知识体系。所以，这不仅仅只是一个城乡规划知识普及的过程，而是一个双向学习、互动重构的过程，这应当成为所有城乡规划工作者的自觉意识，即在公共理性基础上，在社会行动的过程中重组城乡规划的知识体系和方法体系。

二是，注重以解决问题为导向的规划方法和规划过程，这是在多元化社会中能够聚合起社会共同行动的关键所在。当代社会中的不同利益群体，有着各不相同的利益关系和价值取向，要形成具有社会共识、合力实施的规划行动纲领，就需要从解决被公认的问题开始，因此，对具体问题进行明确界定，是规划工作开展的基础。在此基础上，规划需要提出在发展目标引领下的、具有针对性的解决问题的策略方向，从而对这些可能的行动方案产生的后果进行比较和评估。由于城乡规划不是由构成社会的某一个方面、某一类或几类人群的逻辑所决定的，而是社会共同体的共同事务，因此，规划所提出的所有结论或动议都需要以某种类型的论证来进行讨论，这种论证的焦点通常会集中在这些行动方案的可能后果以及在行动过程中的利益关系调整，是否能够为社会公众所接受，从而使整个社会愿意将规划接受为未来行动的准则。这种论证必须符合理性的一般特征，理由必须是公共的（即可以被整体的社会都认可为合乎情理的）。这既是规划方法和技术的基础由技术理性向社会理性转变的必要过程，也是规划过程不可或缺的内容， 同时也是对规划内容和方法的重要检验，而对于规划师来说，这是各种知识和能力的复合，也是规划师职业技能的重要组成部分。

三是，规划工作者应当在辩证地认识职业自我意识和社会角色的基础上，全面地认识多元理性基础上的职业取向和职业精神，建构合理的支撑规划行动开展的知识和方法体系基础。作为规划师，要在尊重规律和正确运用各类知识基础上， 有能力鉴别特定的行动比其他行动更有利于社会目标的实现，并且有能力寻求发现能够最为有效地达成未来社会目标的各类行动的组合，但同时也应当清楚，规划所涉及的所有行动的最终行动者是各类社会群体并不只是规划师本身，因此就需要在社会互动的过程中去追求规划的质量，因此作为其鉴别各类行动和行动组合的理由应当是可交流的且是可辩论的公共性的理由，而判别规划质量的标准并不是抽象的而是反映在行动及其结果的关系上的。而且，作为规划师也应当有能力经常地追问我们自己，在不断变动的社会环境中，我们是否需要改变我们已经建立的思想、已经确定的目标和过程以及是否需要调整各类行动的相对优先性， 这是也是理性精神的根本体现。

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