导读

10月19日，2019中国城市规划年会在重庆市国际博览中心开幕。本文为上海交通大学特聘教授，中国发展研究院执行院长陆铭在全体大会上题为“受抑制的服务业——城乡规划和人口空间分布的影响”的主题报告。文章已经报告人审阅。

陆  铭  上海交通大学特聘教授，中国发展研究院执行院长

一个国家的产业结构升级是这个国家经济发展水平不断提高和人民生活质量不断提高的一个表现。从人性来看，收入水平提高以后，服务在消费结构中的占比会提高，人们会消费更多服务，并要求更高的服务质量和服务的多样性。

相对于制造业和农业产品来讲，服务产品不可运输且不可储藏，服务的供给和需求在人和人之间面对面交流互动的过程中产生。在人类社会生活中，怎么通过城市的发展来满足日益增长的服务业需求呢？我们从城市发展中找到的答案是“高密度”。高密度有三种体现方式：首先是城市化，相对农村来讲城市有更高的人口密度；第二是大城市化，全世界范围内的人口，即使是发达国家，现在人口仍然是从小城镇向大城市迁移；第三是市中心，现在世界上的一线城市，如纽约、东京和伦敦，人口重新回到处于中心的主城区。

中国出现了什么样的现象呢？从城乡收入、消费差距来看，城镇地区的可支配收入远远高于农村地区居民的可支配收入。虽然最近两年城镇与农村消费支出比率和城镇与农村可支配收入比率都有所下降，但截止目前，城市的人均水平约为农村地区的2.4-2.6倍。如果不推进城市化，农村居民的收入水平比较低，就会限制服务业发展。

从城乡三产就业差距来看，城市地区的第三产业就业和GDP比重远远高于农村地区。世界范围之内，随着城市化水平的提高，第三产业就业和GDP占比不断提高，城市化水平与第三产业发展是正相关的。

从城市规模的差别来看，大城市的第三产业比重远远高于非大城市的比重。这与人口密度有关，人口密度高的区域，第三产业GDP比重和就业比重都更高。

从城市内部来看，以上海为例，大数据表明越是靠近上海市中心的地方，人口密度越高。借助大众点评的大数据梳理服务业（餐饮）的空间分布，可以看到，人口较多的地方，餐馆也比较多。根据大众点评网对餐馆好评数量，可以看到评分比较高的餐馆大多集中在市中心人口密度比较高的地方。就多样性而言，根据点评网上有关菜系的数据，中心城区的餐馆更加多样化。这样的规律同样适用于学校和医院这样的公共服务。这说明，若生活在城市市中心，我们可以非常便捷地获得更多、更好、更加多样的服务。

图1：城市内的服务业（餐馆）质量（好评数）分布

以上是城乡差别，大小城市之间的差别，还有城市内部空间的差别。通过数据统计，把城市分为城市的市辖区和非市辖区，可以看到市辖区相对非市辖区而言，第三产业GDP占比明显更高，人口密度也更高。

这些都是一般性规律，不足以理解人口空间分布格局如何影响中国服务业的发展。在改革开放40年里，中国服务业的发展越来越占据重要地位。如今中国经济已经进入到后工业化阶段，在接下来几十年发展里，服务业在就业和GDP中的占比都将会有一个持续提高的过程，以便适应中国经济产业升级和走向现代化，同时也将是人民生活水平不断提高的标志性体现。

然而，如果将今天的中国放到国际视野下，可以看到结构性的升级换代面临着巨大挑战，其中之一就是我们的服务业相对受到了抑制。服务业发展受到抑制会使经济结构中所体现的消费者需求受到抑制，人民的福利也会有相应的损失。

若将世界上相对来说比较发达的国家拉到一个与中国可比的经济发展阶段上，对比服务业增加值的比重和服务业就业的比重，就可以看出，随着中国人均GDP的提高，虽然我们服务业在GDP和就业当中所占的比重的确在提高，但和发达国家历史上的同阶段相比，有巨大的差距，甚至在服务业就业占比的维度上，差距还在拉大，这需要引起我们的重视。

服务业发展依赖于人口密度，而我们城市发展的相关政策使人口的空间分布流动到相对低密度的地区。我们的户籍制度到今天仍然把人口阻隔在农村，阻碍农民进城。同时，我们的户籍制度还影响着城市之间的人口空间分布，尤其是长期以来控制着大型城市的发展。近几年中国对超大城市的人口提出严格的规模控制，这些政策实际上在把人口引导到人口密度更低的农村、小城市和大城市的边缘地区。从我国的数据来讲，虽然中国的城市化率在不断提高，但是我们跟其他国家（与我国处在相同发展阶段的国家）的城市化率相比，我们的城市化率低了10个百分点左右。很多人都认为中国的大城市已经发展过度，然而不同的口径都证明中国的大城市人口比重相对于其他国家而言是偏低的。在数据上，对比中国、日本和韩国，在同样发展阶段内，即便包括非户籍人口在内，中国的总城市化率还是偏低。从100万人口以上的城市群人口比重来看，相对于同样发展阶段的美国、日本、韩国，中国的城市群人口占比偏低。

中国的土地受到建设用地指标政策的控制，我们把大量的建设用地分配给中国的中西部地区，而沿海和大城市所分配的建设用地受到严格管制。那些获得建设用地配置的中西部城市，有很多人口总量是负增长的。这些地方同时也是人口规模、人口密度、产业结构中服务业占比都比较低的地方，所以这也使整个人口空间分布滞留在不利于服务业发展的地方。

从城市内部来看，中国将近1/3的城镇常住人口是非本地城镇户籍人口。中国城市面积在快速扩张，而城市人口增长相对比较慢，导致中国城市总体人口密度明显下降。在过去约15年的时间里，中国城市建成区人口密度下降了几乎一半。不仅如此，人们认为城市发展，尤其是大城市发展，人口向市中心的集聚带来城市的拥堵、高房价等问题，于是，政策上限制中心城区开发和住宅用地比率，宁愿搞商业中心，对建筑的容积率限制非常严格。伴随着这两年大城市里的封堵“开墙打洞”、拆违、打击群租，这些做法在很大程度上起着人口向郊区疏散的作用。

然而，这些做法会产生怎样的结果呢？由于我们的政策把人口导向低密度的地区，土地供应快速的增长，城市内部1/3的移民很难融入本地生活，并且预期未来会回到农村老家。通过我们的研究发现，外来移民会减少消费，而增加储蓄。怎么减少消费呢？因为衣、食、住、行省不下来，只能减少服务开支。从总体上来讲，这样就会导致移民削减服务消费，再加上人口向低密度空间分布发展，导致服务业总体上受到了抑制。最近我们的实证研究也表明：人口密度是促进服务业发展非常重要的力量；外来移民占比越高，人口密度促进服务业发展的作用将被削弱；人口密度通过影响家庭服务业消费支出进而影响服务业发展。

这些因素到底会对整个中国服务业发展产生多大的抑制作用呢？通过量化分析可以看出，假设中国的城市化率在现在的基础上提高10个百分点，假设中国没有户籍制度，所有外籍人口同本地城镇居民一样，同时假设中国的土地供应速度能够减缓一半，估算起来，这三者能够使中国的服务业提升3－5%。在中国10个百分点受抑制的服务业里，大概十分之三到五和各种政策导致的人口空间分布有关。换句话来讲，如果能够改变这些政策，那么中国服务业的发展会更健康，至少在GDP中的份额会提高3－5个百分点。我们的研究从人口密度和人口空间分布的政策解释了受抑制的服务业，从空间（规划）的视角来理解对于产业结构的影响。

全世界领先的大城市人口重新回归到中心城区。然而，中国有很多思想认为我们有必要通过政策来疏散人口，城市中有很多微观政策使中心城市人口往城市的边缘地区疏散。

根据上一轮人口普查，上海出现了中心城区人口大幅下降，并向郊区疏散。然而，从相关轨道交通公交卡的数据可以看到，早高峰时期有潮汐式的人口向中心城区集中。为什么会这样呢？上海出现了服务业的就业岗位集中在城市中心的现象，不管是服务业的就业岗位还是服务业的营收都出现了向中心城区集中，这都反映了服务业依赖于人口密度。

这两年这个现象有点加剧，比如：上海街边小店被关掉了，有些店虽然门被堵了，却开着窗户营业。此类现象不胜枚举，值得城市管理者和规划者冷静地思考。面对人们对街区活力的需求，我们供给方是不是因为以前僵化的政策和对城市发展的理解，一定要关掉这些街边小店呢？遗憾的是，这样的疏散一直在发生。北京的中心城区也在疏散人口，其中心城区人口所占的比重在上一个人口普查周期里呈下降趋势，且在最近这两年更加严重。

鉴于此，为了探究人口疏散和通勤的钟摆式现象之间到底有没有关系，我们研究了北京的地块更新，发现大量的地块更新出现在中心城区。其中，略微超过50%的地块更新后仍然在发挥着和住宅、居住有关的功能，而另外50%基本上跟居住没有太大关系。从北京公交卡的数据来看，两年的数据期间，大量的人口向北京二三环以外的地方搬迁，而工作地点集中在二、三环以内的地方，于是就加剧了职住分离的问题。

即便没有地块更新和人口疏散政策，可能也会出现人口向外搬迁的现象，这两者之间可能没有因果关系。然而，我们的工作就是告诉大家因果关系是存在的。我们把样本里面的北京市民分为两组，一组是家附近500米左右没有出现地块更新，另一个组是家附近出现了地块更新。我们发现相对于没有出现地块更新的居民来讲，地块更新会使周边受到影响的居民更换通勤起点的概率平均提高3.15%；通勤起点距市中心的距离变动平均增加约1624米；地块更新使受影响的城市居民的通勤距离增加565米，约为样本里的平均通勤距离（7761米）的7.3%。也就是说，借助于地块更新这样的政策工具，让受影响居民的通勤距离延长了。

今年中央财经委员会第五次会议上曾提到：我们要尊重城市发展的客观规律。今天我想讲的一个道理就是从最基本的人性特性出发，从服务业发展需要面对面的特性出发，来给大家解释为什么在经济发展过程中，人口会向城市集中，特别是向高密度的大城市和城市中心集中，以及为什么一线城市人口重新返回中心城区。我想说的是，这些现象和服务业在GDP中的占比提高有关系。

对应于本研究的制度背景，我们可以得到促进服务业发展的四个政策含义：

第一，我们要减少用行政力量强行干预人口空间分布，人口的空间分布变化是由人们对于美好生活的向往来驱动的；

第二，积极响应户籍制度改革，帮助移民融入所在城市，尤其是在高人口密度的大城市要加快户籍制度改革；

第三，适当减缓城市建设用地总量供应，尤其是低人口密度的中小城市和人口流出地，人口负增长地区甚至应该减少城市建设用地，而在人口大量流入的大城市，则需要适应人口增长，增加土地供应，提高这些城市的人口承载力；

第四，在以服务为主，而且服务业在GDP和就业占比越来越大的城市，要谨慎对待城市人口疏散，否则可能伤害城市活力，或者加剧职住分离，造成更严重的通勤压力。

（本文根据作者在2019年城市规划年会上的主旨报告整理而成，感谢奚锡灿、钟粤俊、钱俊杰、彭冲等先期开展的合作研究。）