导读

10月19日，2019中国城市规划年会在重庆市国际博览中心开幕。本文为自然资源部总规划师庄少勤在全体大会上题为“让城乡因我们更美好”的主题报告。文章已经报告人审阅。

庄少勤 自然资源部总规划师

刚才，赵龙副部长代表规划主管部门自然资源部，做了一个很重要的致辞，请大家认真学习领会并做好落实。我作为一名曾经从事过城乡规划工作的同志，结合会议“学术报告”要求谈点个人粗浅认识，请大家批评指正。

首先解释一下我今天报告的题目。这里的“我们”不仅指自然资源部门，是包括了所有从事规划工作的人；而“美好”一是呼应年会的主题，二是提醒一下自己，做规划不仅要心向美好，还要好心办好事，这是表达我对行业发展的一种心愿。

一、规划的维度和温度

（一）网红城市的问候：规划师，能感知到我的活力和美好吗？

重庆作为一个知名的网红城市，越来越让人喜欢，其“活力”和“美好”值得我们规划者欣赏和探究。以洪崖洞为例，其风景、风情或场景有什么特点呢？可以看到人与景是互动的，城市内外是互动的，市民、游客和政府是互动的。“我们”作为一名规划工作者和作为一名游客的认知体会能否相符呢？

传统工业化的思维对“时节”不是很敏感，在规划周期内，时间是均质或相对静止的。但空间问题往往是在一个特定时间里爆发出来的，如交通拥堵问题、网红景点现象等都是在特定时间段“涌现”。工业化的物理时间是均等的，而实际的自然时间是有“时节”的。又如“空间”，传统工业化的空间是均质的物理空间，而实际空间的禀赋是不一样的，是有不同自然和人文要素的“场景”。再比如“人”，现行规划规范中一般只有人口规模，即便考虑到常住人口，但对非常住人口却选择“忽视”。如在座的大部分同志不属于重庆的常住人口，因此，在现有法定规划中我们可能都不算是“人”。至于不同人的“行为”差异，以及人与空间的互动“关系”等，传统规划也难以考虑。

今年“十一”长假，重庆为了让外来游客获得好的体验，政府动员市民配合把旅游空间让渡出来，重庆市民对游客的友善和热情，让人感动。但这里种美好的场景，美好的市民，还有美好的游客和美好的政府，我们规划者能不能感知到？我们的规划运行体系能不能感知到？

我们习以为常的专业知识或许只能认知真实世界的冰山一角，工业化思维的惯性影响了我们的认知，形成专业性的“忽视”。而网红城市现象提醒了我们：空间问题实际上是时间问题，是特定时间“涌现”出来的问题，没有时间也没有空间的“活力”；空间问题是人的行为问题，没有人的行为，就无所谓“美好”；空间问题是“时空人事”的关系问题，没有关系冲突，也无需规划治理。

（二）传统工业化的视角：方法与问题不匹配

我国已有的规划体系主要形成于工业化阶段。受传统工业化的“理性”影响，原有的思维方式、工作方法乃至工作体系与现代空间治理需求已不大匹配。城市被当成“机器”，人被物化，“我们”的“感知系统”也被降维：如把空间治理问题降维为空间建设问题；把人的生产生活方式问题降维为空间区划问题，忽视时空的关联；把空间品质、结构问题降维为空间规模、数量问题；把个性化行为和体验问题降维为宏观统计标准问题；甚至有人把国土空间规划理解为划定“三线”的规划。这种工业化的系统偏差，使传统规划的“标准”认知与真实世界的需求有点远，有点“冷”。我们都喜欢“城市是有温度的”，因而“我们”不应该是冰冷的，规划也是应该是有温度的。

（三）国土空间规划的维度：时空人事

开展国土空间规划，首先要认识“国土空间规划”。在许多语境下，“国土空间规划”与“空间规划”含义是一致的，而”国土空间”不仅有宏观尺度，也有微观尺度；除了有尺度效应，还有区位和边界、形态等空间特征。而之所以强调“国土”，我理解是要求我们基于实际的国土空间、不是抽象的理论空间做规划。即要立足国土的自然和人文禀赋，要研究国土上人们的生产生活活动，还要维护好国土应有的秩序、权益和运行机制。

梁鹤年先生提出国土空间规划要有四个要素：时、空、人、事，很有道理。国土空间规划就是要协调时空人事的关系，甚至一个国家空间规划体系的建设也取决于这四个维度的变化。我们考虑一个规划，必须考虑其发展阶段，即是“时”，要考虑所处区域资源禀赋，即是“空”，考虑特定“人”的活动，而“事”就是空间发展和治理。通盘考虑这四个方面，才能构成一个完整的国土空间规划。

习近平总书记指出：国土是生态文明建设的空间载体。而文明是自然的后代，因为文明是人创造出来的。经济规律、社会规律都是自然规律的一部分，这才是符合客观规律。中国古代的“风水先生”做规划讲究“天时地利人和”，我们不能退化了。

（四）我们的灵魂和脚步是否停留在过去？

我时常感到自己存在一种对已有城乡规划和土地利用规划的“路径依赖”。人都有时代的局限性，但规划者却必须要有前瞻性，规划体系也不能落后于时代。人们常说不要跑的太快，要让灵魂赶上脚步。而“我们”可能面临的是：灵魂和脚步是不是赶上了新时代？或者是不是还停留在旧的工业化时代？我曾问自己三个问题：

第一，我们能否把握新时代的脉搏和趋势进而引领新时代？

第二，我们能否有效建立与新时代匹配的国土空间规划体系？

第三，我们能否在新的规划实践中真正让城乡变得更美好？

今天，在这里提出来向大家请教，是相信我们已有足够的共识。

二、时空演变的脉搏

（一）城镇化的脉搏：从工业文明到生态文明

要把握新时代时空演变的脉搏和趋势，关键要把握城镇化发展的脉搏和趋势。建国70年周年来，中国的城镇化成就巨大，城乡规划功不可没。伴随着国家发展站起来、富起来、强起来，城镇化也大致可分为三个阶段：

一是从建国初到改革开放之前。总体上在计划经济背景下，通过工业化推进城镇化。工业化和计划经济是推动城镇化的两个主要动力，早期基本上是要素驱动为主。

二是从改革开放以后到进入新时代。市场化和全球化成为新动力，同时，小汽车进入家庭对城乡空间结构影响巨大。这个时期是我国城镇化快速发展阶段，以规模驱动为主。

以上两个阶段都属于工业文明时期。

三是进入生态文明新时代后的发展阶段，是一个多元动力创新驱动阶段。除了新型工业化外，新型市场化和新型全球化也意味着已有动力的新变化。而“深度信息化”或数字化对空间的影响越来越大，改变了生产生活方式、发展方式和治理方式，形成了新的时空“生态”；“全面人本化”表明城镇化回归到以人为核心，网红现象标志手机成为人体的一部分，人的认知功能和行为需求发生了改变；“全面生态化”是指生态不仅成为生活的基础，也促成了新的生产生活方式和空间发展方式；“区域网络化”是指”多中心、网络化、组团式、集约型”的空间发展模式成为趋势，城市群、都市圈或城镇群、城镇圈成为区域发展的主要形态，尽管各地区差异较大，但总体上还是呈现出网络化的趋势。这一时期规模扩张慢下来，但驱动力越来越多，政府、市场、社会、技术和自然等“五只手”都在发挥作用。

驱动要素越多，变化越快，不确定性也越大。而规划就要把握好时代的驱动力，才能把握好空间发展趋势，才能驾驭好不确定性。驾驭好不确定性，这正是规划的基本功能。

（二）空间演变趋势：空间V4.0六维相变

在新型城镇化的多元动力驱动下，生态文明新时代的空间V4.0（相对于原始文明V1.0、农业文明V2.0、工业文明V3.0）演变呈现六个维度的变化：

一是在时空生态方面，从工业化时期以碳基资源驱动为主转为数字化的硅基生态驱动为主，万物互联的“新生态”将推进形成“生命共同体”和“命运共同体”。

二是在发展方式方面，从规模驱动为主转为创新驱动或绿色驱动为主，关键是推动“绿水青山”变为“金山银山”，加快形成绿色发展方式和生活方式。

三是在空间格局方面，从点轴驱动为主转为网络驱动为主，推动区域开放、协调，城乡融合。

四是在功能价值方面，从以物质性生产驱动为主转为人的生活驱动为主，回归以人为核心，注重人的感知和生活品质，实质是品质驱动。

五是在空间供给方面，从工业化、标准化的模块驱动转为特色化的流量驱动为主，激发地方的活力和区域交流。

六是在治理主体方面，从行政驱动为主转变为各方参与的用户驱动为主。用户（既是消费者，又是生产者和创造者）驱动意味着每个利益相关方的共建共享。实际上，每个人每天都在参与创造、塑造未来。形成共建共享的局面是规划治理的必然要求。

新的时代需要新的时空秩序来支撑。原有的规划运行体系及相应的法规、政策和技术规范要作相应的调整了。

三、新体系新内涵

（一）时代特征：从工程体系到治理体系

建立新的国土空间规划体系，要把握好以上时空演变的趋势，还要把握好时代发展的要求，主要有以下三方面：第一，进入了生态文明新时代，要加快形成绿色发展方式和生活方式。第二，进入了高质量发展新阶段，要满足人民对美好生活的向往。第三，党中央提出了实现治理体系和治理能力现代化的新要求，空间治理方式和规划体系要与时俱进。

因此，新时代的规划体系要从工业文明的工程建设体系向生态文明的空间治理体系转变，并相应体现了三个主要特征：一是“走新路”，即坚持新发展理念，走以生态优先绿色发展为导向的高质量发展新路子。二是“守初心”，即坚持以人民为中心，让群众对规划有真实的获得感、幸福感和安全感。三是“接地气”，即坚持一切从实际出发，使规划“能用、管用、好用”，改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的局面。已有同志将新规划体系的价值导向归纳为“一优三高”，即“生态优先，高质量发展、高品质生活、高效能治理”也有道理，基本对应了发展方式、生活方式和治理方式三个维度的时代要求。

（二）“多规合一”：系统性整体性重构性改革

“多规合一”的国土空间规划体系包括“四个体系”。不仅重构规划编制审批体系，还着力加强了实施监督体系这个短板，同时重构两个基础设施：法规政策体系和技术标准体系。如技术标准体系也要从工业文明的工程建设体系转到空间治理体系上来。“多规合一”是一次系统性、整体性、重构性改革，不是“多规”的简单拼凑，不仅要解决“多规合一”的协调性，还强化战略性、科学性、权威性和操作性。这要求规划工作不仅要有目标导向和问题导向，还要强化实施（运行）导向，着力改革完善规划管理体制和运行机制，处理好政府与市场、中央与地方、决策与实施、监督的关系，确保规划体系高效运行。

“五级三类”的国土空间规划，既突出“多规合一”“一张蓝图”的统一性、一致性，又考虑了地方和空间尺度、领域的差异性。在层级上对应了国家行政管理层级，给了省级以下政府因地制宜开展工作很大自主权。有的市、县乃至乡镇总体规划可以一同编制；作为详细规划的村庄规划，有需要、有条件的才编制，也可以几个村为单元编制。“五级三类”的规划编制单元并不拘泥于行政单元，可以有“生态单元”或其他非行政单元，如正在开展的“长江经济带国土空间规划”是流域单元，“上海大都市圈国土空间规划”是区域协同单元。

“多规合一”落在“一”，意味着不仅要统一规划，还要突出四个统一：统一底数、统一标准、统一平台和统一管理制度。数据要以国土调查数据为基础；标准要重构，不能按原来的拼凑；平台要基于“国土空间基础信息平台”，这个平台是国家信息基础设施；实施监督、评估预警等管理制度也要规范健全。“多规合一”还意味着原“多规”优势的融合。重点有三个融合：即融合原主体功能区规划的战略性、综合性优势，融合原城乡规划的技术性、系统性优势，融合原土地利用规划的政策性、操作性优势。

（三）智慧规划：从工业理性到生态理性

构建新的国土空间规划体系，需要理论指导。学术逻辑与行政逻辑可以不一样，但应有内在的一致性，至少应“和而不同”。规划认知的维度在变化，我们要思考规划的“理性”和“智慧”是否也要变化。

一要认知“空间”的变化，即“新时空”。在数字化背景下，自然生态、人文生态、数字生态融合为一体，祖先们理想的“天地人”合一状态，在我们这一代人开始可以亲身感知，时空回归一体，宏观微观贯通，空间回归到一种时空“生态”，而不是简单的物理空间。

二要认知“人”的变化，即“新人类”。人口规模增长趋势将逆转，人口结构、分布、生活方式、行为特征等对空间的影响更为突出。手机等智能化植入已经改变了“人”的功能和相互关系，出现“新人类”“新部落”，“人”不再是标准化的人口或工业化的生产资料。人回归到美好“生活”，工作是生活的一部分。

三要认知“规划”的变化，即“新规划”。规划不仅要引领和约束发展，还要注重对“生态”进化过程的“照料”，要“治未病”，即规划要回归到“生态”“治理”。对应数字化生态催生的“新时空”“新人类”，规划的“理性”要从“工业理性”进化为“生态理性”，而未来的规划是“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划或智慧型“生态规划”。这是我们应该努力的方向，也是一种“回归”。

四、新机遇新作为

（一）新机缘：百年未有之大变局

我们现在有机会为这个时代多做点美好的事，至少有三大机缘：

一是进入了生态文明新时代。习近平总书记指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。“绿水青山就是金山银山”是极具哲学高度和实践精神的重大命题，是规划“走新路”的关键。如何支撑“千年大计”？如何将“绿水青山”变成“金山银山”？国土空间规划大有可为。

二是世界的不确定性在增加。习近平总书记指出：世界正面临百年未有之大变局，必然面临百年未有之不确定性。尽管不确定性一直存在，但当今世界不确定性因素增多，也更加敏感。不确定性越突出，越需要规划来驾驭。我们要抛弃门户之见，形成国土空间规划作为战略科技和整合科学的优势。

三是数字化的新生态。习近平总书记指出：要将互联网这个最大的变量成为事业发展最大的增量。党中央提出了实施“国家大数据战略”等战略，数字化给我们提供了一个规划治理体系与空间治理需求相对称、相匹配的机会。抓住数字化机遇，我们就可能为国家治理体系和治理能力现代化做出更大成就。

习近平总书记指出：从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。国土空间规划的地位由此可见。伟大复兴的“中国梦”需要国土空间规划支撑，我们不应辜负这个时代，也不能辜负这片国土。

（二）行业自信：信心来源于比较优势

我们至少有四个方面优势：一是文化优势。我们有五千年生态文化的传统，“天人合一”“道法自然”等传统智慧在生态文明新时代显得格外珍贵。习近平生态文明思想也体现了中国生态文化的自信。中国古代的农耕文明实际上是一种早期“生态文明”，人类经历了相对短暂的“工业文明”之后，必然回归到可持续的“生态文明”。传承和弘扬好生态文化就可以形成新时代规划的优势。二是政治优势。除了文化自信，还有道路自信、理论自信、制度自信。比如党中央提出的“五位一体”总体布局，比传统可持续发展理论的“三位一体”更加完善，也更有操作性。这次“多规合一”的改革充分体现了政治建设统领的优势，必然形成了前所未有的规划体制机制优势。三是实践优势。中国国土辽阔、地区差异大，并且处于新型城镇化的关键阶段，有别人无法比拟的实践机会。前些年各地开展的“多规合一”等规划改革探索已经积累了宝贵经验，新的规划体系正是建立在各方探索创新的基础上。四是人才优势。我们国家的规划专业人员恐怕是全世界最多的，人才济济，经过多年的历练，很有实力，也很有活力。

总之，我们有最悠久的生态文化传统，最强大的政治优势，最多的实践机会，最大规模的专业队伍，我们应该有这个行业自信。有人说我们规划前三十年学苏联，后四十年学欧美。进入了新时代，我们有没有信心建立中国特色的规划理论、规划思想、规划方法？恐怕这是我们必须回答的命题。

习近平总书记说：时代是思想之母，实践是理论之源。只要我们保持开放的心态，扎根于丰富的实践，就能形成自己的体系。

（三）新思维：从工程思维到生态思维

一切问题都可以归结为思维问题。思维不调整，问题就难以解决。习近平总书记指出：“我们应该遵循天人合一、道法自然的理念，寻求永续发展之道”。新时代的国土空间规划体系从工程体系转向治理体系，规划思维就要从工程思维转向生态思维或生态治理的思维。

首先要有“有机思维”。要把城乡看成“生命共同体”和生态系统，这样才能“道法自然”。有机生命体是有时间维度的，有成长、有收缩、有行为、有演变，还有生态系统的开放性、关联性、多样性。

二要有“用户思维”。社会是“命运共同体”，“用户思维”强调共建共享，就是要在新时代弘扬“群众路线”，这是我们的传统优势。群众路线有两个方面的要素，“一切为了群众”是宗旨服务意识，“一切依靠群众”是要让群众做创造者，干部有没有水平关键看能不能“一切依靠群众”。规划的过程就是社会治理的过程。因此，“以人民为中心”“开门做规划”不是一句口号，弘扬群众路线是对所有规划工作者的要求，做社会工作是我们应有的基本功。

三要有“设计思维”。规划设计本来一体，做规划一定意义上就是做设计，即通过“设计”形成规划治理方案。强调“设计思维”，就是要突出以解决问题为导向，将“设计”作为规划治理的基本手段和过程。因此，不仅“城市设计”是国土空间规划的手段，还有“地理设计”“社区设计”“场景设计”等也是不同尺度国土空间规划的手段。此外，规划治理还需要有时间维度的“运行设计”，实施相关的“政策设计”。比如城市更新是今后规划的一个重点领域，“更新”不仅是空间形态的改变，更是主体行为的调整和相关利益的再分配。如仅有漂亮的形态设计方案，而没有合适的政策机制和实施运行方案，“更新”便难以实施。“设计思维”意味着要对规划治理行为进行“全生命周期管理”。

这三个“思维”，与五大发展理念相呼应，与国土空间规划时代特征相对应：进入生态文明新时代，“走新路”，我们要有“有机思维”；以人民为中心，“守初心”，我们要有“用户思维”；推进治理现代化，“接地气”，我们要有“设计思维”。

（四）使命与担当：美好价值的创造者和引领者

当前，正处于规划工作者大有作为的关键时期。党中央国务院今年5月发布了建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，明确了各项任务，其中大量关键性、基础性工作要在2020年到位。一是要重构体系。借用赵燕菁老师的说法，这次是“操作系统的重构”，当然也是“生态系统”的重构，难度前所未有，必须调动各方力量。这里要拜托各位，发动全行业力量，共同努力，加快建设与时代和国情相匹配的国土空间规划“四大体系”。二是要新启规划。市县以上的国土空间总体规划前期工作已全面展开，任务十分繁重。但对我们真正的考验是，要使这一轮规划成为“走新路”的规划，体现“绿水青山就是金山银山”的规划，不能“穿新鞋，走老路”，尤其是规划管理者要改变原有的路径依赖。三是要重塑行业。生态文明新时代的规划必须要有匹配的“行业生态”。我们这个行业已经有非常好的生态基础，群体开放、包容。要继续发挥学会优势，不仅要有更高维度开放、包容，还要更加融合，只有这样我们才能更有活力，才能形成“群体智慧”，才能共同担当好新时代的历史使命。

马克思曾说：哲学家只是用不同的方式解释这个世界，而问题在于如何改变这个世界。我们不能坐而论道，伟大的实践机遇在面前，我们要勇于担当，努力在实践中创造美好的价值。

习近平总书记要求：成为全球生态文明建设重要的参与者、贡献者和引领者。我们要成为“引领者”，必须要有与这个伟大的时代、伟大国土相匹配的规划学科、理论方法和生动实践。让我们群策群力，城乡就会因规划更加美丽，规划就会因我们更加美好！