导读

2020年11月17日下午，“城市治理：大都市治理”专场在清华同衡举行，来自城市治理领域的专家学者围绕北京、粤港澳等大都市地区的城市治理，聚焦治理理论、空间规划方法、治理实践、技术体系等内容带来精彩的报告，探讨大都市治理的内涵、政府角色及权责及利用科技提升大都市治理有效性。清华大学建筑学院教授/博士生导师、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人/资深顾问专家尹稚在论坛上做题为《走向治理的规划设计》的主旨报告，以下为报告全文。

一、城市治理阐释的视角和逻辑

为什么要谈治理问题？这跟中央的期待和要求是密切结合的。十八界三中全会大以后我们国家明确提出要推动整个国家走向治理的现代化，这也是2035乃至2050年我们实现社会主义现代化强国目标在体制机制上非常核心的部分。针对未来公共事务领域，一方面要贯彻国家和人民的意志，另一方面也要落实国家政治上的体制机制建设。同时也应该看到治理这个概念其实是对传统管理概念从思想、理念、逻辑到方法的完善和进一步创新。在管理时代其实更多的是政府在唱独角戏，自上而下的通过权力传导来管理所有的公共事务，就是传统讲的大政府、小社会。无论从汇集的资源上还是利益的共识上，还是我们国家决策科学化、民主化、决策机制的建设上，这套传统的体制都有五花八门的问题。走向治理其实就是政府不再唱独角戏，把社会上的多元角色拉进来，共同围绕公共议题、公共事务达成共识，调集共同的资源，最终通过共同的实践，围绕一个共同纲领创造一个大家都认为好的未来。

对于政府而言，简政放权、激活市场力量、社会力量、市民个体的积极性，是现代中国城市治理、改革创新的总体趋势。如何以人民的利益为中心，更有效地满足人民对公共产品和服务的需求为核心，提升人民的获得感、幸福感、满意度，这个目标其实在十九大以后变得日益明确。

二、基本概念

从基本属性而言，城市治理包括政府、市场、社会、市民等多元主体的各类治理行为和方式。城市治理是一个贯穿公共事务发展全周期的持续行为和互动过程，而不是自上而下简单的、定制化的、僵化的政策和制度。它的核心意图对于城市而言，其实是致力于推动城市的全面、协调、高质量和可持续发展，致力于调控发展过程当中的冲突和矛盾，致力于凝聚广泛的共识，采取联合的行动。更重要的是建立基于各方主体共识的共同的行动纲领、行为准则等一系列非正式规则，跟管理时代不太一样。

三、总体纲领

总体纲领围绕着目前中央制定的一系列方针，以人民为中心，既包括了满足人民的需求，也包括要依靠人民的力量，最终目的是为了人民的福祉，是共建共享共治的概念。

四、城市治理的内涵

城市治理的一系列方法的现代化，包含手段的现代化、平台的现代化，其实是坚持以城市治理体系和治理能力的现代化为基本路径，同时坚持以法治化、社会化、民主化为根本保障。当然，在中国的政治体制下还有一个坚持党对城市治理工作的领导，其核心理念是政府引领、市场主导、社会自觉、市民自治这样一个“四位一体”的多样化治理格局的建立，既包括了多中心、分权式、分布式、开放式的网络化治理，也包括以精准响应公共事务需求为中心的精细化治理。精细化治理不是覆盖面越广越好，越精细越好，而是服务供给跟需求之间如何建立起精细化的联系。同样，城市治理是一个全周期性的治理，事前的预测、事中的把控以及事后的控制和运营管理都包含在这样一个治理过程当中。同时，治理要不断地适应变化，不断地面对旧的问题解决以后新出现的各种各样的问题，以及面对未来大量的不确定性。治理进程和治理流程是在不断的自主进化的流程过程当中。当然背后是要有一个法律为准绳来推动依法治理。法律不仅仅约束政府权力，还要保护市场、社会还是市民参与治理的基本权力。治理最终目的是要达到善治，善治的核心标志就是奖善惩恶。

治理逻辑上有几个基本原则，包括减少作用量的原则、高绩效的原则、无盲区覆盖原则和靠近需求端原则。这些年我们为什么强调基层治理，和这几个原则都是有关系的。在当今，结合我们国家现代城市的发展阶段，对治理是有一些时代使命的。通过治理想达到什么目的？我们的城市还处在一个发展时期，通过治理提升基础设施的发展品质、社会公共服务设施的发展品质、生态环境的发展品质、城市空间的发展品质，这仍然是我们的关注点。同时中国面对着参与全球化竞争的需求和整个国家发展的需求，也通过需要治理来营造城市的核心竞争优势，来营造国家发展的战略支点。这其实是两个更高的目标，跟具体的物理环境的建造和物理空间的打造不太一样。

五、规划设计如何参与治理？

规划设计本身在治理当中能起到什么作用？我们无时无刻面对大量的场所塑造、规模、速度、复杂性都远远超过历史上的任何时代。规划设计的全要素已经远远超过了建筑、规划、景观和市政工程的范畴。

图片来源：马修·卡莫纳 著。 唐燕， 祝贺， 蔡智 译。 城市设计治理： 英国建筑与建成环境委员会的实验［M］。 中国建筑工业出版社， 2020.

如图所示，场所塑造的连续进程，既有发展的需求，也有设计的要素，还有经营管理，还有未来以后更为长期的场所使用当中的运营，这是一个围绕着场所的全周期过程。在建成环境的形成过程中，它的设计过程、开发过程、使用过程、经营管理过程共同形成了空间体验，这个干预是全周期化的。规划设计只是这里的一个环节而已。

六、我们为什么会失败？

传统的设计师如果不是以人民为本的话，不是以需求者为本的话，更多会寻求一种同行的认可，这本身并不是个美好的价值导向。开发商追求利益，监管方定义的公共利益往往也是比较狭窄的，通常是从管理者的利益出发，而并不会考虑全周期过程其他参与者的利益。这三个不太好的导向经常在国际上被称之为新的城市专制，而治理就是要打破这种专制。

七、场所的四个品质与改进

一个场有很多品质，包括我们习以为常的或者是我们擅长的美学品质的追求、项目品质的追求、场所品质的追求、还包括过程品质的追求。可以从社交属性、用途与功能、可达性与联系、舒适性与形象方方面面来切入一个具体场所的规划设计。通过特点的追求、连续性、封闭性的均衡、公共领域品质的表达、移动便利性的追求、良好的使用性和适用性的追求、以及服务多样性的考虑，各个角度去推动改善场所品质。

八、规划设计的治理工具

规划设计作为一种治理工具早期的活动，是直接为政府官僚提供商品和服务的。欧洲第一次城市化进程当中这种现象非常明显，当时称之为“市政社会主义”浪潮，就是政府直接提供公共产品。而现在采取了一系列令人眼花缭乱的方法，包括政府保险、税收支出、社会规范、承包物品等。随着越来越多的新工具介入到全周期流程当中来，必然会产生全新的操作程序、技能要求、交付机制，甚至会催生一些新的职业，使得我们的开发和使用过程能够变的更通畅。

公共部门的工具包含所有权的经营、开发全流程的监管、价值观导向、防止信息不对称情况下出现的各种各样不公平、不公正。这些工具在我们的开发建设过程中使用的会越来越多。而且我们以人为本去塑造人及其行为，包括塑造决策环境，通过调整决策环境的轮廓来协调市场行为和交易进程，通过定义决策的参数来控制和调节市场行为，通过提高运行者在特定机会空间里的运作能力，也可以进一步抬升空间品质。

图片来源：马修·卡莫纳 著。 唐燕， 祝贺， 蔡智 译。 城市设计治理： 英国建筑与建成环境委员会的实验［M］。 中国建筑工业出版社， 2020.

设计师主导的这样一个非正式的治理工具，可以看到这个金字塔的介入程度已经非常宽泛。首先通过各种各样的研究和审查，为越来越多的场所营造提供依据、证据。第二，这是一个知识圈和知识完全重构的进程，大量的实践指南、案例研究和教育培训，都在围绕着全新的社会需求重构这套知识体系。第三，推广各种各样的价值观念，通过奖励、运动、社会共同纲领的倡议，以及通过一系列新的伙伴关系的建立，这是一个价值推广过程。你心目当中美好的东西是什么？这是一个价值普及过程。所以，规划设计有时候是一种真正意义上的大众科学。当然有大量的评估过程，包括我们习惯的指标、设计审查、各种证书认证，包括通过竞赛来鼓励一些良好的倾向。最后还有一个辅助决策的过程，既要有经济手段辅助决策，也会通过各种各样的授权、特许经营来推动一些公共事务的实现。

九、规划设计的力量

规划设计的核心和价值本质已经开始多元化，广泛的建立跟社会治理现代化之间的关系，响应真实的社会需求，体现规划设计的工具价值，是每一个规划师都应该思考的东西。规划设计如何实现经济价值和产出提升？一是实现公共投资的节约，促进老百姓生活成本的下降。二是通过努力去实现税基的扩展或者全民健康环境的改善等等。规划设计也会推动社会改良，凝聚社会共识本身就是一种理念上的改良和进步。同时规划师还肩负着推动大众增加知识、增加技能、重新认识幸福与获得的进程。经常有社区规划师问我什么叫成就？成就不限于把你负责的一砖一瓦收拾利落，而是通过你的努力，在两三年以后你离开的时候，这个社区的人群发生了变化。他们所掌握的知识和技能有了真正的升级，能够向自治、自我管理迈一步，这大概是你最大的成就。规划设计同时也跟优化资源环境的利用密切相关，包括大格局的改善，承载力的提升，和利用效率的优化。

十、探讨治理理念在规划设计当中的应用 最终我们要干几件事

第一，要非常清醒的认识到规划设计治理是一个更大的科学共同体的建立，不是少数一两个专业就能干成的事情。

第二，需要多元治理类型的联盟，扩大我们的朋友圈，需要打破学科的界限和行业界限，形成一套全新的知识图谱。

另外，需要建构新的规划治理工具体系，朝这个方向努力，恐怕规划设计才会有一个真正好的未来，否则你的成果要不然是宫廷画或者是文人画。宫廷画就是政府说什么你就干什么，文人画就是才华的个人秀。这两条路走下去或者是成为权力的孤芳自赏，或者会变成小圈子里的饭后杂谈，一定是离人民越来越远的。谢谢各位！

* 注：本文内容根据现场发言整理，已经专家审阅（图片来自专家演讲PPT）