导读

2021年9月26日，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学委会在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季上承办的“专题会议一：转型中的城市区域规划政策创新”在四川成都市天府国际会议中心举办。在特邀主题报告中，江苏省规划设计集团江苏省规划设计研究院院长赵毅作题为《长江大保护背景下滨江工业城市的转型发展》的报告。

赵   毅  学会城乡治理学委会委员、学会乡村规划与建设学委会委员，江苏省规划设计集团江苏省规划设计研究院院长、研究员级高工

赵毅院长指出，随着我国进入生态文明建设新时期与“新常态”发展阶段，绿色发展已成为当下时代发展的主旋律，“一优三高”等新规划理念需要逐步在城市规划与设计当中予以贯彻和落实。在转型期时代背景下，报告立足“长江大保护”提出后江苏省江阴市的现实基础及规划应对，深入解析生态文明建设新时期地方城市治理体系完善的思路及城市规划与设计提升优化的办法。

一、命题提出

绿色发展是当前我国的时代主旋律。2014年后，我国经济发展从高速增长进入“经济新常态”，体现出速度变化、结构变化、动力转化等综合特点。2014年，习近平总书记在河南考察期间首次提出，“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态”。中国特色社会主义进入了新时代，随之产生了包括生态文明发展、建设人民城市、推动城市宜居建设等在内，具有时代特质的主题与标志。在这一背景下，我国城市进入生态文明建设的新时期，以生态优先为核心理念与基本遵循，以高质量发展、高品质生活、高水平治理为保障的“一优三高”成为我国空间规划需要遵循的新理念，并以此指导我国生态保护与城市发展转型。

长江是哺育中华民族的母亲河，中国经济社会发展的黄金水道。长江经济带覆盖全国11个省级行政单元，约占我国国土总面积的五分之一。近十年来，长江经济带的人口和经济总量的全国占比均超过了40%，且经济增速领先于全国其他区域，对于我国社会经济的发展起到了至关重要的作用。但在长期发展过程中，长江面临诸多外部威胁，长江沿岸不少城市重化工业高密度布局，“化工围江”现象比比皆是，“长江病了，而且病得不轻”。

基于这种现实基础，“长江大保护”受到国家层面高度重视，其命题得以提出并阐释。习近平总书记站在历史和全局的高度，指出“坚持新发展理念，全面做好长江生态环境保护修复工作，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子”的要求。2016年重庆视察中，习近平总书记提出“共抓大保护、不搞大开发”新发展理念；2018年武汉调研中，习近平总书记指出，“要立一个规矩，把长江生态修复放在首位，走生态优先绿色发展之路”，做好“五个统筹”。2020年11月，习近平总书记视察江苏扬州、南通等地长江保护情况，并召开全面推动长江经济带发展座谈。

在“长江大保护”基础上，江苏省委省政府提出“美丽江苏”政策，聚焦提升城市规划设计水平、完善城市功能提高城市品质、健全现代城市治理体系，引导滨江工业城市转型发展，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子，具体落实“长江大保护”要求。

二、江阴基础

江阴市是典型沿江发展型城市，具有良好的经济基础，长期名列全国百强县第一梯队。国土总面积986.97平方公里，2018年常住总人口165万人，七普数据达到178万人，2020年经济总量4113.75亿元，人均GDP接近24.88万元，是江苏省人均GDP平均水平的2倍。截止2018年末，全市共有48家上市公司，10家“中国企业500强”企业，是名副其实的“中国制造业第一县”。但是，在“靠江吃江”传统发展思维的惯性推动下，江阴逐步暴露出一系列发展问题。

首先，江阴目前入江河道水体整体质量较差，滨江生态环境存在风险隐患。一方面，作为江南水乡，江阴城市生产、生活空间与水系紧密相连，缺乏有效防护隔离，各类污染物处理与排放尚未完全达标。13条入江河道中仍有4条水质排放不达标，城区河道仍分布有50个污水直排口，2018年全市35个地表水重点监测断面中，Ⅱ类、Ⅲ类优质水质断面仅有8个。另一方面，由于重工业对水资源的依赖性，大量化工园区、危险化学品码头在沿江地区建立，全市滨江生态环境还面临诸多潜在风险。

其次，江阴市域产业结构偏重，核心污染物入江总量较大。在港口和水运优势的影响下，江阴市逐渐形成了高耗水、高排放的重化工业体系。受产业结构偏重的影响，工业生产各项核心水体污染物排放总量大。

第三，江阴呈现出乡镇工业化和强村强镇格局，镇村企业在市域广泛分布。苏南地区依靠“村村点火、家家冒烟”的生产传统与发展路径，依靠乡镇企业发展不断推动县域单元经济高速腾飞。江阴村庄人均建设用地达250平方米，全市农村建筑中生产性建筑面积占比近40%，乡镇企业往往污染较大、管控难度较高，给环境带来重要影响。

第四，江阴滨江岸线开发利用强度偏高，岸线资源粗放利用问题突出。目前江阴已利用岸线占比高达91%，其中生产岸线占比超过60%，而可供市民亲近长江的生活和生态岸线仅占比20%。

最后，目前江阴长江保护联动工作机制尚不健全，亟待形成社会合力。“长江大保护”是一个统筹山水林田湖草等生态要素的系统工程，需要政府、企业、市民共同发力，目前包括江阴在内的多数滨江城市尚未形成健全的长江保护联动机制。政府作为长江保护工作的发起者与管理者，当前存在着“部门事权不统一”、“管控标准不明确”的问题。企业是长江保护工作的重要执行者，当前部分企业正面临“滨江生产岸线腾退”、“污染型传统企业转型”等现实难题。市民是长江大保护工作的积极参与者，短时间内市民在城市节水、垃圾分类、绿色出行等方面的意识仍有待加强。

赵毅院长指出，江阴的生态环境建设拥有良好的行动基础。江阴目前已进入城镇化后期，城市的发展也由增量扩张阶段进入到存量提升阶段。生态保护、科技创新、文化传承等内容逐渐成为城市发展的核心动力，也成为江阴未来城市发展的重要考量。

三、江阴应对

基于“长江大保护”政策背景与江阴的发展现情，赵毅院长从四个方面提出滨江工业城市转型发展的主要方法与应对方案。

首先，规划先行引领转型发展。一方面，在规划编制中要保持国际视野，学习借鉴国内外大江大河保护与治理理论与实践，科学制定县域长江保护思路。另一方面，要立足区域，从“长江经济带—长三角一体化—扬子江城市群”多尺度研判长江保护的区域协同重点，明确新时代江阴长江保护新职能定位。在此基础上，规划要紧扣问题并面向实施，辨析城市现状问题与绿色发展诉求，制定城市发展战略和实施路径，并密切结合政府和部门事权，建立全面覆盖的实施抓手和行动支撑。赵毅院长介绍，团队编制了《江阴市长江生态保护与绿色发展“1+9”规划》，其中“1”是指《江阴长江生态保护与绿色发展总体规划》，“9” 是指在专项行动方案的基础上，将涉及长江大保护的近期重点内容和远期协同任务统筹纳入，形成内容深入、指导实施的9个专项规划，按照“多规合一”要求理顺各类空间规划和部门规划的关系，统筹技术标准。

第二，量化考核倒逼转型发展。江阴长江保护与绿色发展的指标体系指标项的筛选主要立足三个基本原则，一是充分落实国家、江苏省、无锡市各级政府相关政策要求；二是借鉴参考包括雄安新区在内的国家标杆城市先进发展理念；三是深入对接并整合江阴市各部门规划及指标。同时，根据长江保护与绿色发展的整体要求合理组织核心指标，针对部门的事权构建可控、可管、可考核的指标体系，制定分部门的指标清单，明确职能部门，推动分类督察与考核，倒逼江阴生态保护与转型发展。

第三，聚焦问题推动转型发展。在产业提升方面，深入推动传统产业技术改造升级，以创新为驱动力，推动纺织、冶金、化工等向服务化、智能化、绿色化转型；不断培育以新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药为龙头的战略新兴产业，以产业提升解决污染源头问题。在水质优化方面，以问题为导向，制定以TMDL计划为核心入江污染物总量控制路径，根据流程分为识别“问题水体”、研究水质与污染源响应关系、开展水污染综合治理三个步骤。在岸线利用方面，要把握“还江于民”这一出发点，优化滨江地区土地利用，进一步扩大生态、生活岸线，提高岸线利用效率，实现江城良性互动，展现滨江风貌特色。在生态保护方面，构建全域生态安全格局。构建由环城林带、主要河道、滨江湿地等构成的“三横四纵多节点”生态安全格局，实现环境保护分区管控，明确各个重点生态空间板块管控责任分工。

第四，凝聚共识保障转型发展。协调搭建多规合一的规划保障平台，确立由政府牵头的工作机制，对于项目、措施分解传导，加强部门间合作，同时进行广泛的社会宣传动员及实时监督。

最后，主流媒体和公众对规划的高度关注，有效支持了江阴长江保护的信心与工作开展。江阴发布了全国首个县级城市的《关于高质量建设长江生态安全示范区的决议》，并组建运行长江流域环境资源第一法庭等，通过规划指导与一系列实际行动推动城市绿色转型。

四、结语

赵毅院长指出，作为规划工作者，目前长江大保护和发展规划的编制没有先例可循，需要凝聚并协调社会、公众、政府等多方面共识。希望通过共同努力，以城乡治理模式与政策机制的创新为主线，重现一江清水浩荡东流的长江生态新景态及人与环境和谐发展的新格局。

供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会