编者按：

2015年5月30日，第3届城市创新发展论坛在中国城市规划设计研究院上海分院成功举办。本届论坛以“规划转型与设计创新”为论坛主题，邀请了孙安军、张勤、张尚武、朱喜钢、李晓江、朱子瑜、刘泓志、边兰春、顾军、叶斌、郑德高等业界不同背景的专家代表，嘉宾们围绕论坛主题就规划的前沿理论与方法、最新实践经验做了精彩报告。

本文选登中国城市规划学会常务理事、住房和城乡建设部城乡规划司孙安军司长在论坛所做主旨报告，以飨读者。

中国城市规划学会常务理事、住房和城乡建设部城乡规划司孙安军司长

一、 规划体制改革的要求和呼声

新形势、新常态下的规划变革包括几个方面，一是规划理念与思想的变革；二是规划方法与内容的变革；三是规划体制的变革，规划体制的变革实际上会影响规划思想、规划方法的变革。习近平总书记一年多前在北京考察工作时曾强调，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”；其在中央城镇化工作会议及京津冀协同发展会议上均提出“要一张蓝图干到底”，实际上反映了中央对规划体制改革的要求。只有理解中央的战略部署和地方城乡发展的内在需求，才能把握当前规划体制改革工作存在的问题与改革的方向。

1. 中央关于规划体制改革的要求

2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立空间规划体系，规定生产、生活、生态空间开发管制界线，落实用途管制”；

2013年12月，中央城镇化工作会议要求“探索建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”；

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确指出，“适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制”，“推动有条件地区的经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。

2. 地方政府要求规划体制改革的呼声

我国当前空间规划存在的一个重大弊端在于在同一个地域空间上，各个政府部门分头做规划，彼此之间缺乏协调甚至在规划要求上相互冲突，经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态规划分别由发改委、住建部、国土部、环保部等部门负责编制，“规划打架”现象屡见不鲜，规划各自为政、审批效率低下，导致城市建设空间管理无序、土地利用率低、生态环境失衡等问题严重。空间数据资源不规范、共享水平低等问题也使统一的规划管理协同平台无从构建。地方政府要求进行规划体制改革的呼声主要集中在如何解决规划打架以及提高管理效率等方面，不少地区已开始相关探索。一些城市将规划部门和国土部门合并，试图解决土地规划和城乡规划不协调、相互矛盾的问题；还有一些地区如天津滨海新区将所有审批部门合并，成立行政审批局以清理和减少行政审批，创新管理机制。

3.住建部进行的规划体制改革的探索

住建部与发改委、国土部、环保部联合开展“多规合一”试点，确定了28个试点市县（区），这是空间规划体系改革迈出的重要一步。试点过程中存在方案类型多、试点地区重合的现象（其中有8个地区为住建部指定），由于试点涉及的部门多，“多规合一”试点必然涉及部门之间利益的重新协调问题。住建部希望构建以城乡规划为主的“多规合一”试点。鼓励各地开展“多规合一”的探索（海南省、宁夏回族自治区已开始开展相关探索实践），形成基础数据与标准对接、统一的规划工作平台、协同的规划实施机制，以解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

另外，住建部与国土资源部共同开展划定城市开发边界试点工作，完成了14个试点城市的边界划定，研究建立开发边界的管控机制和政策（处理好与现行的生态保护红线、永久基本农田保护红线的关系）。住建部与国家人防办选定8省市共同开展地下空间规划建设试点，做好地下空间立法的前期准备。

二、当前规划面临的问题和挑战

当前我国城乡规划面临的问题和挑战可归纳为三个主要方面：

1.系统性整体性问题——多张“蓝图”不衔接

我国现行规划体系庞杂，层级规划之间各自为战，城镇体系规划与城市规划之间，总体规划与专项规划、详细规划之间，专项规划与专项规划之间互不衔接。一些城市对土地利用规划与城市规划的图斑差异未进行梳理，导致“两规”一致的建设空间无法形成（图1）。目前各部门、各行业的规划不计其数（我国经法律法规授权编制的规划至少有83种，其中涉及空间的22种，对空间有一定影响的有25种，非空间规划36种），在规划编制和实施管理过程中缺乏协同，事权划分不清，规划整合的难度非常大。

图1 某市城市总体规划和土地利用总体规划有12.4万个差异图斑，图斑面积差异306平方公里，占全市总用地规模的18%

2.科学性完整性问题—— 现有“蓝图”有“缺漏”

现有各个规划因规划期限不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合。基础数据不统一更增加了多规融合的难度。技术标准、管理机制的问题也是规划难以有序实施的原因。

3.权威性严肃性问题——有了“蓝图”难坚守

一些地方存在不按法定规划进行建设的情况，总体规划等法定规划长期缺位，无从指导城市建设。国务院审批总体规划的108个城市中，有8个城市的总规已于2010年到期，至今总规没有上报国务院，但建设步伐却一刻未停息，也就意味着这8个城市当前进行的建设，全部属于违法建设。另外，违法建设项目大量存在。在住建部这些年查处规划违法案件的过程中，发现一年中至少有几十个城市存在总规中用地性质为公共绿地的地块在控规中变成了开发项目的情况（图2）。

各类新城新区“圈地热”仍未得到有效遏制（据不完全统计，各地各类新城新区近3500个，其中省级及以下占89.6%。）。在城镇化发展过程中，新城、新区是必不可少的承接城镇人口、产业转移升级的平台，但是大规模、超出实际发展需要设立新城、新区，则有浪费资源之嫌，不能借新城、新区进行圈地。

图2 某城市生态用地被占用做房地产开发

三 “一张蓝图干到底”是规划体制改革的实质

“一张蓝图干到底”这句话非常简洁和形象，既体现了要解决各类空间规划打架，建立新的空间规划体系的问题；更强调了在新的空间规划体系建立后，解决规划执行不力的问题。这句话集中概括了空间规划体制改革的实质和方向。

1.如何实现“一张蓝图”？

通过构建空间规划体系，整合各类规划，实现与国家、省、市县各层级政府事权相适应的一级政府、一个规划，一张蓝图。

2.如何坚持“干到底”？

一是完善规划决策机制。规划决策机制是坚持一张蓝图干到底的核心。目前，一些地方的领导往往以个人好恶、长官意志来进行规划决策，规划中出现的许多问题都与规划决策机制不完善有关。因此，要通过完善规划委员会、公众参与、人大决策等制度设计来保障规划决策的科学性，制衡行政权力。

二是完善监督机制。建立健全规划决策的监督机制，对于保障规划决策的正确与否非常关键。要强化公众监督、上级和同级人大监督与问责制度、规划监督与评估制度等，通过可持续发展的一系列刚性指标考核监督规划决策实施不变形、不走样。

四 关于规划体制改革

1.如何推进规划体制改革

从建立生态文明制度体系、实现国家治理体系和治理能力现代化的高度认识新时期空间规划体制改革。对于涉及面广、难度大的空间规划体制改革而言，一方面需要提高开展这项工作的认识高度，采取积极态度，主动作为；另一方面要统筹谋划，试点先行。即胆子要大，步子要稳。要在目前各地开展的多规合一试点工作的基础上，鼓励和推动地方在规划体制上开展试点，真正在地方规划体制上取得突破，进而为全国的规划体制改革提供经验。

2.如何处理好规划体制改革和依法行政的关系

规划体制改革要通过依法行政来保障，要体现全面依法治国的要求。在进行空间规划体制改革时，必然涉及到两个问题，一是如何对待现有的涉及空间规划的法律的问题；二是如何构建与规划体制改革相适应的新的法律体系问题。我个人的意见是，在规划体制改革进行过程中，构建一个新的空间规划法律体系难度大、时间久，不妨依托现有法律《城乡规划法》进行修改，作为改革的基础。

3.如何发挥城乡规划行业优势和人才队伍的作用

城乡规划行业的优势体现在城乡规划法律法规体系、规划体系、标准体系、管理体系的建设；专业教育（2011年3月，城乡规划成为专业学位一级学科）的持续完善；行业和队伍（全国2700家编制单位，注册规划师2万人，从业人员10万人）的不断扩大。在进行规划体制改革时，要注重发挥我们多年来积累的各方面优势特别是人才和队伍的优势，争当规划体制改革的主力军。

改革开放37年，是我国城乡规划理论变革，规划实践丰富，规划工作发展的37年，也是城乡规划工作进程与我国市场化、全球化、工业化和城镇化发展共同推进、一脉相承的37年，城乡规划的历史性贡献功不可没。

未来，我们要借助优势，主动工作，赢得先机，为规划体制改革、为实现一张蓝图干到底发挥更大的作用！