编者按：

2015年5月30日，第3届城市创新发展论坛在中国城市规划设计研究院上海分院成功举办。本届论坛以“规划转型与设计创新”为论坛主题，邀请了诸多业界专家代表围绕论坛主题做了精彩报告。

本文选登南京市规划局叶斌局长在论坛所做主旨报告，以飨读者。

进入新世纪，我国城市发展进入新的阶段，城市也面临很多挑战。一方面，城市群形态开始出现，城市间发展协调问题提上议事日程，南京亟需与周边7城市进行空间规划协调；另一方面，城市内部的发展质量急需提升，需要用更全面的设计观和管控手段，提升城市品质。目前，南京市正从这两方面，围绕都市圈城乡空间规划协同和建立城市设计制度两个重点进行规划工作探索，以应对这些挑战。

一、南京都市圈城乡空间规划协同

1.区域概况

南京都市圈地处我国东部长三角城市群和中部皖江城市带的接合部，地域覆盖江苏和安徽两省的南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等八市，土地面积约6.29万平方公里。2012年南京都市圈区域常住人口达到3287.6万人，GDP达到约19521.9亿元，人均GDP约为55119元，人口城镇化水平为64.2%。

图1：南京都市圈空间范围图

2.现状矛盾

受行政区划的影响，各城市总体规划相对独立，出现了道路交通不对接、生态保护不衔接、公共公用设施不对接、产业发展不协同（上游污染下游的情况）等矛盾。例如在道路交通规划中，相邻城市路网不衔接，包括预留接口不一致、等级不匹配、线位不稳定等；区域交通设施共建共享不足，轨道站点设置、换乘方式存在差异。在生态保护方面，局部地区城市空间无序蔓延，蚕食生态用地；区域空间生态系统不完整，生态廊道控制不足。从今后区域一体化发展要求出发，亟待加强相互协调和对接。

3.规划协调难点

这些问题表明当前规划协调存在难点。第一，跨省、跨市的区域规划分属于不同的建制，每个建制有不同的责任，规划协调难度较大。都市圈八市均为独立建制的市（厅级）单位，因为互不隶属，但又承担各自的发展责任，难免形成互不协调、恶性竞争的局面。第二，计划经济时代区域规划制度已难以适应多变的市场经济发展环境，有待结合区域一体化新形势，完善多元参与、操作规范的协调机制。所以更有必要寻找一套新的城市间的协同机制。例如旧金山大都市区就是在平等、自愿的基础上，由16个中心城市所下辖的9个县和101个市共同成立湾区政府协会（ABAG），形成半官方性质的联合政府规划机构来协调发展，说明协同机制是可以发挥作用的。

图2：旧金山大都市圈范围图

4.发展机遇

在国家“一带一路”、长江经济带等重大战略实施的新背景下，位于长江沿线的南京都市圈区域承担着承东启西的重要作用，向东承接长三角、向西辐射带动中西部地区，更需加强协调。当前南京都市圈内各城市意识到区域发展的重要意义，在2013年成立了南京都市圈城市发展联盟，由八个城市的党政领导组建的联盟，形成由党政领导与市长组成的两个联席会。2013年10月，八个市规划局在安徽滁州成立了城乡规划专业的协调委员会，建立了初步的协调机制。

图3：南京都市圈城市联盟组织架构

5.技术路线及工作内容

八个城市建立了都市圈区域空间协调技术准则，编制空间对接规划，重点对接交通与生态两方面工作。此外还通过边界地区发展协调机制，对接近邻的新镇，并在规划中进行落实。目前都市圈协调规划已形成规划成果，将由八个城市市政府共同批准，并将纳入各自城市总体规划和法定规划中。

图4：南京都市圈城乡空间规划协同技术路线

具体的协调工作体现在三大方面。

第一方面是确定都市圈区域空间协调的技术准则。首先，准则明确了区域空间功能导向，明确了对应分区内的产业引导、开发强度、用地结构要求。其次，建立了空间边界管制概念，明确生态红线区域、基础设施选址等协调的规划约定。第三，在跨界地区实施分类管控，分为连片发展的跨界地区、未连片但联系紧密的跨界地区以及生态跨界地区等三类。通过多轮协调会商，加强相邻城市在生态保护、城镇功能、公共设施与基础设施共建共享、产业布局等方面的衔接，明确规划协调要求。

第二方面是进行交通与空间方面的协调对接。在交通方面，规划中明确都市圈综合交通发展目标和任务，优化公路、铁路、航道、机场、管道等各类区域交通基础设施布局和跨界交通通道衔接协调。其中包括对高铁、城铁、货运铁路确定线位，对接城市轨道线网、对接公路、确定航空客运枢纽体系，构建“六纵七横”的内河航道网络。在空间方面，开展区域空间布局规划协调工作，明确区域各重点功能片区的空间引导要求。

第三方面是开展跨界地区的规划协调工作，南京都市圈内共同确定22片跨界地区，先行开展南京周边13片跨界地区的规划协调工作。

6.小结

总体来看，这项工作是一种全新的工作模式，形成了适应市场经济条件下的自下而上的规划协同工作。通过开展都市圈城乡规划协同工作，从而创新建立省际、城际间城乡规划协同推进的工作机制，进一步深化南京大都市与周边城市的规划对接与协调。第二，按照“平等协商、优势互补、互惠互利、共赢发展”的要求，立足都市圈整体利益，制定统一的、共同遵循的协调准则，促进了各城市跨界规划事务的有机衔接和互惠共赢。第三，协调工作有助于南京都市圈的快速成长，这对于推动我国东部和中部地区的联动发展，从整体上增强国家的全球竞争力具有重大而深远的意义。

二、南京城市设计制度简介

1. 历史上南京城市设计做法及问题

1.1 制度上的控制

城市各类建设项目依据历年各版实施细则、条例等法规的不同控制，退让各类建构筑物的数值不一，自然形成了自发的城市空间形态和城市景观。从1928年南京市第一份退缩道路政策起到2011年止，关于建筑退让街道的管理法规不下十余部。这期间，无论法规结构、立法目的、还是南京市的城市建设情况都经历了巨大变化，加上日照退让政策的影响，导致出现了锯齿状城市界面，高低错落建筑。

1.2 技术上的控制

从2002年开始，南京开始在控制性详细规划中通过划定特色意图区来保证城市的空间特色。目前“特色意图区”规划已纳入控详编制技术要求，编制特定地段城市设计，成为控详的强制性规定内容。

1.3 存在问题

当前各种层次的城市设计未成体系，对于城市特色的落实缺乏贯穿到规划管理各个阶段的有效机制，缺乏统一的对南京特色的认识。另外，基于特定意图区的地段城市设计与法定规划相脱离，缺少管控手段，城市设计内容难落实。

1.4 导致结果

这些问题导致城市出现千城一面、城市特色消失、城市公共空间的失落，另外异型建筑较多出现，加之周边建筑环境控制手段缺乏，城市空间失序、混乱。

2.南京市城市设计管控机制的新思考

2.1 城市设计的目标

城市设计除解决空间形态问题外，还应该关注功能策划、土地利用、交通系统、环境景观等问题。为此，南京提出建立“五位一体”的工作体系，是指包含功能（文化）发展策划、土地利用规划、空间形态、综合交通和环境景观五个方面城市设计工作内容。

2.2 完善城市设计管控体制

在确定目标基础上，通过逐步实现城市设计全覆盖、城市设计成果纳入法定规划、没有城市设计土地不能出让三方面工作，进一步完善城市设计管控体制，将其作为制度保障。

3.南京市城市设计管控机制的新探索

3.1形成“四个层次”城市设计成果体系

南京的城市设计分为四个层次，分别为：总体城市设计、片区城市设计、地段城市设计以及地块城市设计。按照分层次（全市、片区、地段、地块）、分片区（主城、副城、新城、新市镇）、分重点（景观特色意图区、一般重点地区）、分功能板块的工作体系，逐步实现城市设计全覆盖。

3.2区别一般地段与特定意图区

（1）对于一般地段和地块，如工业区、居住区等地区，形成一系列通则式的城市设计控制引导要求，并纳入控详规划管理单元图则。

（2）对于城市中心区、历史文化街区和历史风貌区、风景（名胜）区、主城内主干道和快速路沿线及重要广场周边地区等重点地区，按修建性详细规划深度开展城市设计。对“空间形态、交通流线、地下空间、界面类型、建筑设计、环境设计等其他方面”提出控制和引导要求，形成城市设计图则，作为今后出具规划设计要点的依据。

3.3形成一系列制度

（1）制定技术导则。在国家标准和江苏省导则的基础上，市政府出台了《南京市城市设计导则（试行）》；市规划局出台了《南京市地块城市设计图则技术标准》；市规划局、国土局印发《南京市出让地块城市设计工作暂行规定》、《城市设计规划编制技术要求格式样稿》。

（2）制定城市设计管控政策。通过出台了《关于进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》、《南京市旧区建筑色彩规划管理规定》等等一系列城市设计管控要素的规定，以政府文件或部门规章的形式进一步加强城市设计的落实。

（3）无城市设计的土地不能出让

《中共南京市委市政府关于加强全市城市设计工作的意见》（宁委发[2013]35号）中明确要求，城市设计要作为项目前期工作、招商引资工作的重要依据并提出“没有城市设计的地区一律不招商、不立项；没有城市设计的地块一律不予出让；没有城市设计的项目不得审批方案”的工作原则。

（4）作为行政审批依据

南京将城市设计内容作为“建设工程规划许可证”的审批依据。在行政许可的核发过程中必须按照市政府批准的控制性详细规划和城市设计的控制要求，提出规划条件、进行方案审查，最后核发建设工程规划许可证。

基于此，南京形成了“形态管控+政策管控”的城市设计管控模式。

图5：南京城市设计工作模式