导读

2021年9月26日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，专题会议一“转型中的城市区域规划政策创新”在成都天府国际会议中心举办。学会城乡治理与政策研究学委会委员、陕西省城乡规划设计研究院院长史怀昱作题为《新发展阶段陕西沿黄地区空间治理思考》的特邀主题报告。

史怀昱  学会城乡治理与政策研究学委会委员、陕西省城乡规划设计研究院院长、研究员级高工

随着小康社会的全面建成，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，进入了高质量发展阶段，需深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展。

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：黄河是中华民族的母亲河，黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计！本研究立足新发展阶段，探究如何推动黄河流域高质量发展。

#01 基本情况

黄河流经9省区、8个省会城市，上游与中游以内蒙古托克托县河口镇为界，随即流入陕西山西，成为两省界线，也是本研究重点关注的区域。

黄河上中下游特征明显。上游景色秀丽，水质清澈；中游流经黄土高原地区，是黄河泥沙的主要来源地；下游是广阔的华北平原。陕西秦岭以北的关中、陕北地区属黄河流域，秦岭以南属长江流域。全省约65%的区域属于黄河流域，这一区域分布了全省76%的人口，产生了全省85%的GDP。黄河干流在陕西段的主要支流有无定河、渭河、泾河和洛河等。陕西城镇发展和这些黄河支流密切相关，城镇大多分布在黄河支流上，例如位于渭河的西安、无定河的榆林。在陕西，黄河支流是黄河文化诞生和传播的一个通道。旧石器时期和周朝早期的生活空间基本都位于黄河支流，这也构成了这一区域独特的城镇空间布局特征。

从历史、生态、产业发展等方面总结黄河流域陕西部分，主要有以下几个特征：

一是华夏根脉。黄河流域陕西部分是中华民族和华夏文化的重要发源地之一。陕北拥有石峁遗址和黄帝陵两大文明遗址。石峁遗址是4000多年前的古代史前文化城址，规模宏大，已经展示出非常完整的城市规划思想，如复杂的社会结构、完善的防御结构、贵族和平民的生活分区等，提供了丰富的史前文明信息，丰富了对中华民族、中华文化起源和发展的认知。黄帝陵是中华文化山水格局的突出代表，每年清明节都会举行国家公祭，以纪念华夏始祖。过往认知里，陕北榆林长城以北区域是游牧文化和农耕文化交织的地方，但4000多年前的史前文明城址改变了对城市和地域之间关系的旧有认识，陕北地区也是中华民族和华夏文化的重要发祥地，是我国古代文明的重要起源地。

关中地区的渭河同样是华夏文明发展的重要地区。中华民族的发展历史中，很多高光时刻都发源于渭河流域，如周、秦、汉、唐等政权。渭河流域作为长期的政治中心，催生了高度发达的制度文化、思想文化、宗教文化、文学艺术、科学技术、城市营建等。渭河流域也是中华民族农业发祥地之一，10000年前就有了农业的发展痕迹，奠定了中华文明农耕文化的基础。同时，这一区域也是是多元文化的交流地和碰撞地。黄河最大的支流——渭河，其流域范围位于丝绸之路沿线，农耕文化和游牧文化交织，多元文化在这里广泛接触、融合，对文明的传承和发展具有重要意义。

二是革命摇篮。黄河流域陕西部分是我国著名的革命圣地和革命摇篮。近代时期，党中央在陕北地区经过了13年的艰苦斗争，实现了我国革命的重大转折。最后，20多万精锐部队转站陕北、渡过黄河，掀开了解放战争三大战役的序幕。2021年9月，习近平总书记专门走访米脂县杨家沟、绥德县中共绥德地委等革命旧址，提出要加强革命旧址的保护与利用，推动红色血脉和传统文化的保护和传承，全面推进乡村振兴。同时，革命先辈们在这一区域创作了《黄河大合唱》等诸多文艺作品，反应了革命精神、民族奋斗精神和爱国主义精神等等内涵，是增强中华民族文化自信重要的载体，在中华民族发展壮大过程中发挥了重要意义。

三是生态屏障。黄河流域陕西部分大部属黄土高原地区，是我国“两屏三带”生态安全屏障的重要组成部分。黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、水害严重的河流之一。黄河的问题是一个流域问题，下游的问题主要来源于中游和上游，核心问题在于黄土高原。黄土高原水土流失严重，贡献了黄河约90%的泥沙。正是黄河流经黄土高原所裹挟的黄土造就了下游流经的华北平原。流域主要的洪水也来自于晋陕大峡谷，即陕西和山西这一段。因此，黄土高原，特别是陕西黄河沿线黄土高原地区的植被情况、土地利用情况以及生产方式，对黄河流域生态安全意义重大。

四是能源基地。黄河中游流经以山西、鄂尔多斯盆地为主的能源富集区，这一区域煤炭、石油、天然气和有色金属资源储量丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。陕西的原油、天然气和原煤产量位居全国第三，是全国重要的能源基地，是我国新能源示范基地、西煤东用的核心腹地、西气东输的重要源头、西电东送的重要起点，在能源方面为我国做出了重要贡献。

#02 面临挑战

在黄河流域生态保护和高质量发展的背景下，黄河流域陕西部分面临三大空间治理挑战。

首先，生态压力大。水土流失问题严重，泥沙淤积，生态整体非常脆弱。水资源供给缺口大，近几年能源化工基地的建设使得水资源供应矛盾更加突出，水资源污染问题也为生态带来了较大压力。

第二，文化保护和传承不足。黄土高原文化遗产丰富，多种文化遗产的叠加和交错增加了文化挖掘的难度。文化传承保护利用的水平还有待提高，现有保护举措的创新性和创造性不足。黄河文化作为重要的文化符号，其影响力有待加强，在挖掘时代精神、对外交流等方面有待提高。

第三，发展不协调不充分。黄河干流流经的城镇发展差异大，呈现“两头强、中间弱”的特征。北部依托能源化工的区域、南部依托西安的地区发展较好，其他地区的发展状态、城镇化水平以及人均GDP等各项发展指标，仍然存在明显不足。同时，西安作为黄河流域陕西部分最大的中心城市，自身发展尚可，但都市圈带动不足，带动整个关中平原城市群发展的能力还有待加强。

#03 治理策略

基于黄河流域陕西部分的基本情况和面临的空间治理挑战，从生态、文化、城镇化三个角度提出黄河流域空间治理策略。

在生态协同治理方面，一是强化重点流域空间保护管控。黄土高原地区的生态问题主要在于水土流失，而水土流失与行政区域划分关系不大，更多来自各个流域内部。要治理水土流失必须要从流域入手，打破它所处的行政界线。可为黄河流域的各个支流流域制定不同的政策分区，以不同的办法来解决生态问题。二是持续开展小流域综合整治。这几年，陕西流域整治力度很大，陕北地区生态变化明显，2020年植被覆盖率明显高于2000年。流域治理、退耕还林还草成效显著。从西安开车往北到延安，沿路森林覆盖非常好，根本想不到这是黄土高原地区。三是补齐基础设施短板。合理利用水资源，提高基础设施等级，实现绿色循环发展的生活方式。四是建设流域生态保护补偿机制。流域治理生态往往享受不到生态红利，因此要建立治理补偿机制，实现生态协同治理责任共担、利益共享。

在文化协同保护方面，一是强化区域联系，构建保护传承格局。黄土高原地区文化遗产丰富，应推动整体性、系统性保护。突出黄河、秦岭，“一河一脉”两大国家自然地理格局。突出世界古都西安、中国革命圣地延安这两个城市在区域文化保护的核心地位。突出黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山等中华文明、中国革命、中华地理精神标识和自然标识，建立整体性和系统性的传承格局。二是以文化线路为纽带讲好“黄河故事”。以往的历史文化遗产保护往往关注点状的保护，如某一个建筑、某一个塔，而忽视它所处的大环境和大背景。比如我们认识长城往往就是把它作为长城本身本体，忽略了长城还有寨堡、城镇、士兵生活的场所，以及道路、关隘等，是一个完整的防御体系。这样看待长城沿线的村庄和城镇时，就更能凸显整体价值。所以，要以文化线路为纽带讲好“黄河故事”，依托陕北地区的线性文化遗产，如长城、长征线路、丝绸之路等，串联点状文化遗产。

在城镇化协同推进方面，习近平总书记2021年9月来到陕北，考察了革命旧址、大型能源化工企业、生态环境保护情况。并指出：“能源产业要继续发展，否则不足以支撑国家现代化。煤炭能源发展要转化升级，走绿色低碳发展的道路。”在沿黄地区城镇发展过程中要强调城镇和产业的协同发展。北部地区应密切结合城镇和能源化工产业，这里的能源化工产业不是一般意义上的污染高耗能产业，而要强调产业的科技创新、绿色转型，实现绿色低碳发展。中部地区要强调生态和文化融合，特别是大峡谷地区的城镇与生态文化的融合。南部地区要实现关中平原城市群的高质量发展，以西安都市圈建设为重点做大关中都市圈，带领辐射周边地区，乃至辐射西北地区。

#04 小  结

第一，坚持以流域为单元开展系统治理。打破行政区域管辖、行政区域划分导致的流域生态环境管理的分散化、碎片化，以流域为单元协同治理。

第二，坚持生态治理和文化保护相结合。生态良好的地方，城镇发展也比较健康。文化的发展和生态的保护息息相关，所以要将生态治理和文化保护结合起来。

第三，加强文化保护空间的全覆盖。革命时期，毛主席带领党中央转战陕北，在一年的时间里途径了12个县38个村庄。在这个过程中，打过仗、指挥了解放战争、召开了重要的12月会议，揭开了解放全国的序幕。这段历史在我们党史和革命史中意义重大，在保护文化空间时，应实现空间全覆盖，完整展现当时革命战争的状态，而不是仅仅抓住路线中几个突出的点。

第四，实现文化保护要素全囊括。除了物质文化遗产，还要对非物质文化遗产进行保护。如毛主席著名的《沁园春雪》中的“北国风光，千里冰封，万里雪飘”，这个风景也是一个重要的历史，站在这个地方可以体会到当时领袖磅礴的革命精神，在文化保护时这类非物质文化要素也应囊括。

第五，探索可持续发展路径。以转型为主线，以产业升级转型为引领，推动实现高质量发展，将黄河流域塑造为创新可持续发展的先导区。

供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会