导读

9月28日~9月29日，作为2020/2021中国城市规划年会暨中国城市规划学术季的重要活动之一，专题会议十一“面向高质量发展的住房与社区治理”在线上召开。学会住房与社区规划学委会委员、中国人民大学公共管理学院何艳玲教授作题为“城市住房政治：性质与意义”的精彩主题报告。

何艳玲  学会住房与社区规划学委会委员、中国人民大学公共管理学院教授

本次演讲主要是从住房角度对中国的城市化逻辑的社会化属性进行再次阐释。住房货币化让住房成为商品，这带来了深刻的结构变化。

1）土地从资源变成资产，而一级土地市场的国家垄断与竞拍，让政府和房地厂商获得巨额城市化红利。政府的红利大部分会再转变为城市公共服务，但厂商的红利导致了更大的财富分化。

2）末代分房与剩余分房，阻断了城市化红利分配，并让少数人获得超额红利，有房和无房成为阶层分化的依据之一。

3）一些稀缺的公共服务（比如教育）与住房捆绑（学位房），并让这类公共服务实际上进行了市场化配置。

4）大部分进城劳动者无房，这导致他们进城（空间与职业转移）却不参与城市化红利分配。

5）住房成为城市政府的股票，资本大规模流向住宅市场，也减少了向全体领域特别是生产领域的流动。

6）住宅成为个人股票，为房而借贷成为常态，并导致日常生活的资本化，也产生了更多日常生活风险。基于此背景，针对这些问题所提出的以人民为中心的城市治理，不仅是一种价值选择，更是指向普通人美好生活的、更多元化制度设计的专业化治理。

我主要研究城市治理和社会治理，并聚焦政府为主题进行讨论。本次分享的主要任务是基于我此前的研究，对中国城市化逻辑及其社会化属性进行结构化的再阐释。

首先，理解中国近年发展的背景。对于后发国家来说，增长必然成为一种政治合法性。即增长不仅是增长本身，还构成了政治的正当性与合法性。包括住房问题在内的很多现象都与这个背景有很强关联。在这个基础上，各种改革开始推行。比如，所有制结构再造，基于市场的社会分化成为逻辑结果；政府退出大部分生产领域，市场逐渐形成，而资本开始主导市场；国有企业改革，工人成为员工，单位作为公共服务供给机制被消解。

在这些过程中，城市成为增长机制，住宅随之成为商品。当发展到一定阶段之后，城市化取代工业化成为国家层面更重要的增长机制。随着住房货币化推进，住宅从单位的保障、福利变成商品。住宅成为商品带来了一系列变化的发生，并重塑了特定的政治过程、社会过程。这是我们讨论中国住宅问题前需要明确的背景。住房货币化让住房成为商品，这带来了深刻的结构变化。

第一个变化是土地从资源变成资产，同时有了政策和制度的配套。一级土地市场的国家垄断与“竞拍”，导致土地从资源变成资产后政府和房地厂商获得巨额城市化红利。政府获得红利以后会转变成公共服务，但市场获得巨额红利会带来社会的集聚性分化。此前很多富豪是房地厂商，这正是由于土地从资源变成资产，加之中国特别的土地制度，竞拍制度的形成而出现的垂直化分配的结果。

第二是末代分房与剩余分房让少数人获得超额红利。在住宅商品化的过程中，同时产生了末代与剩余分房的现象。以1998年为界进行了最后的福利分房，末代分房与仍然在某些部门延续的剩余分房阻断了城市化红利分配，并让少数人获得超额红利。换句话说，城市化的红利进行了一次性分配而不是持续性分配。这进一步带来城市的社会分化，分到房和没有分到房的人差别很大。我不是说它好或者不好，这是一个现象。

第三是一些稀缺的公共服务（比如教育）与住宅捆绑（学位房），并让这类公共服务实际上进行了市场化配置。随着住宅成为商品，在一些稀缺公共服务资源很有限的情况下，公共服务与住宅开始以某种形式进行捆绑，产生了所谓“学位房”。在学位很有限的情况下，政府会出台一些标准，比如你必须住在这里，你必须在这里有房，甚至你的房子超过80平米，才能拥有这个地方的学位。于是一些城市基本公共服务，原本应该面对公民进行无差别的供给，但在资源稀缺的情况下不得不附加一些附属条件。为什么住宅现在如此重要？是因为这与我们特别关心的教育紧紧捆绑在一起。当然，现在国家已经在试图扭转这个局面和改变沉淀多年带来的一些问题。

第四是大部分进城劳动者无房。在住宅成为商品的背景下，中国城市化进程也发生了一些特定现象。大部分进城劳动者（农民工）由于无市场意识或者收入过少而没有购置房产，他们进城（空间迁移与职业转移）却不参与城市化红利分配。中国第一批进城劳动的人在城市没有房就回去了。为什么可以回去？因为农村的土地不能买卖所以还保留着。但问题在于农民工进城了，发生了空间迁移和职业转移，却不参与城市化红利分配。这是另一种形式的红利分配失灵。

还可以更深一层地分析。在住宅商品化以后，在某种程度上住宅成为城市政府的股票。这个表达并不准确，但我们确实可以看到这些年资本大规模流向住宅市场。住宅相对的回报周期比较慢，但肯定有回报，所以很多人有钱就买房，买房在很长一段时间内成为没有其他投资方式或渠道时的重要甚至唯一投资。同时，资本大规模流向住宅市场，这就导致了生产领域的资本匮乏，因为实体经济、实体产业的问题与住宅的投资属性有很强关系。这也导致了借贷和消费的资本化。我们在讨论资本时更多地讨论生产领域的资本化，但在住宅成为个人股票以后，就变成不只是老板会借钱，一般人也会借钱，借钱用来买房子。这个现象导致消费资本化、借贷化，也带来日常生活风险，即只要家里失去劳动力，就会形成流转瘫痪。住宅商品化导致了日常生活的风险，这个风险无处不在，风险变成每个人的常态。比如最近在讨论996，讨论互联网大厂的40岁左右的人的就业危机，都与这个现象有关系。没有借贷就是找口饭吃的问题，但有借贷就需要有比较高的收入支撑，这是非常严重的社会风险问题。

前面所讲的这些现象，导致在城市中无论是进城农民工、非本地居民但是要在超大城市就业的一代，以及体制外的城市贫民，都要解决住房问题，而住房恰好是奢侈的资产。对于没有这一资产的人来说，住房问题会让其代际社会流动成本变得非常高昂。大家都在讲的“躺平”其实质就是低欲望、无期待、不竞争。这不是说人有惰性了，而是对未来的预期不稳定和高昂代际流动成本带来的心理现象。于是，城市存在很多风险，并可以归纳为三个命题，第一个是财富分配风险，即得者不改；第二个是权利分配，即该得者未得；第三个是风险分配本身的风险，即少得者风险叠加。正如在这次疫情中大家开玩笑会说，“你必须有三套房才能规避风险，因为没有三套房不能实现家庭的有效隔离”。这表明，财富分配中少得者更容易风险叠加。

中国城市与哈维看到的一样，资本不仅塑造了城市形态，也塑造了城市的社会分化；与哈维看到的不同，制度（政策）与资本一起，深化与固化了这种分化，冲突不仅发生在生产领域，更发生在消费和生活领域，这个意味着冲突是全面性的，躺平成为一个社会问题。本来某些人不想竞争是个人的选择，但是现在变成了很重要的社会机制，这表明冲突和分化已经演变到我们的消费方面，甚至是非常私人的领域。我们集聚了全球化的一般问题同时也有特定问题。

进一步，“城市风险”转变成“风险城市”，诸如劳资冲突、集体消费品冲突、物权冲突、文化冲突等等持续产生。这些风险冲突不全是由住房政治所带来的，但住房货币化以及后来的一系列变化是其中一个非常重要的力量。进入城市风险时代，城市出现了全新的阶层化过程，但无论是理论、体制还是制度都没有能及时观望、准确反映此过程，并对此做出应对。当然，我们这些年在做很多新的制度尝试，这些制度也在试图尽量降低我刚刚所说的住房政治的影响。

因此，在这一大的背景下提出的以人民为中心的城市治理，不仅是一种价值选择，更指向基于人的多重属性的制度设计和结构安排。这些制度设计有几个关键要素。一是底线制度。社会底线的维持既体现在面向弱者的保护，更在于构建可对话的治理过程。二是治理结构。既需要顶层决策的高效和专业，还需要灵活的政策设计和因地制宜的政策执行，以让城市公共资源能够及时供应和精准调配，以及社会主义性质在生产和生活领域被呈现。

供稿单位：中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会